Consecuencias de la eliminación del impuesto específico al combustible

Leonardo Ramírez Baeza, estudiante Ingeniería Civil Industrial, Pontificia Universidad Católica de Chile.Bastián Henríquez Jara, estudiante Doctorado en Sistemas de Ingeniería, Universidad de Chile

Debido al alza constante, y al elevado precio de los combustibles en el país en tiempos de crisis por la pandemia del COVID-19, surge el debate respecto a si es que es necesario, y justo, mantener los impuestos que se aplican a los combustibles. Desde hace años han surgido diferentes propuestas para regular, modificar o suprimir este impuesto, habiendo actualmente un proyecto de ley que pretende disminuirlo en mínimo un 50% durante periodos de estados de excepción constitucional, como también proyectos de candidatos presidenciales que buscan aumentarlo para reducir el precio del transporte público.

Algunos afirman que el impuesto específico a los combustibles de la Ley N° 18.502, surge como un medio recaudador de fondos para reconstruir el país, específicamente carreteras, luego del terremoto del año 1985. En base a esto, se argumenta que el impuesto no debería seguir vigente, ya que han pasado más de 36 años de este evento, y su objetivo estaría ya cumplido. Sin embargo, se ha mostrado que esto no sería correcto, ya que “existen normas legales anteriores, que ya establecen dicho impuesto” (Cabrera y Cavada, 2019). Los autores plantean que este impuesto se estableció por primera vez en el año 1947, gracias al artículo 26 de la Ley N°8.918. También en esta publicación, señalan que al revisar la historia de la Ley N°18.502 “se puede concluir que no hay ninguna mención al terremoto del año 1985, ni a la necesidad de financiar reconstrucción alguna”.

Los impuestos vigentes que se aplican hoy a los combustibles en Chile son dos. Por una parte, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) correspondiente al 19%, e Impuestos Específicos a los Combustibles, establecidos en la ley N°18.502. Estos últimos, están compuestos de un componente base y un componente variable. El componente base para la gasolina, petróleo diesel, gas natural comprimido o gas licuado de petróleo, varía entre 1,4 a 6,0 UTM por m3.

Cabe señalar que este impuesto específico de los combustibles solo grava los productos destinados a vehículos que transitan por carreteras, no considerando el transporte doméstico aeronáutico, marítimo, ferroviario, ni tampoco calderas en los sectores industrial, minero y energético, quienes también consumen combustibles de una manera alta.

Si bien los impuestos sirven como una forma para recaudar dinero para el Estado, el Impuesto Específico a los Combustibles se convirtió, de facto, en uno de los impuestos verdes efectivos más importantes de los últimos tiempos aplicados en el país. Estos gravámenes son impuestos correctivos (también llamados “pigouvianos”) que buscan transmitir al consumidor las externalidades que provoca su actuar (Stiglitz, 1986). El uso de combustibles implica consecuencias negativas para el medio ambiente y la salud humana, pero el usuario (quien compra y utiliza el combustible) en principio no percibe estos costos. Esto se logra a través de un impuesto correctivo que genera una mejor distribución de los recursos al mostrar al usuario, al menos parcialmente, el costo real del acto de utilizar combustibles fósiles.

La contaminación ambiental y la calidad del aire en muchas ciudades chilenas es un tema que debe preocupar a toda la ciudadanía. Considerando que los vehículos a gasolina emiten monóxido de carbono (CO), óxidos de nitrógeno (NOx), hidrocarburos (HC) y dióxido de carbono (CO2), muchos problemas se relacionan con estos, tanto la contaminación ambiental como problemas de salud. El CO reduce el oxígeno que hay en la sangre, dificultando la respiración y tiene efectos cardiovasculares, mientras el HC y el NOx reaccionan con la luz solar formando ozono, el principal componente del smog, ocasionando efectos pulmonares en niños y personas asmáticas, y reduciendo la visibilidad (Parry et. al, 2007). A su vez, el CO2 es uno de los agentes que mayor impacto ambiental genera, y que muchos países, entre ellos Chile, buscan reducir para evitar el avance del calentamiento global.

Todos los países de la OCDE aplican un impuesto específico al combustible. En dichos países el impuesto va desde los 3,4 USD/galón en UK hasta cerca de los 0,2 USD/galón en Indonesia (para el diésel y la gasolina). Esto nos deja dentro de los diez países con menor impuesto específico a los combustibles automotrices (OCDE 2018).

Sin embargo, el impuesto específico a los combustibles fósiles no es suficiente para mitigar las externalidades (Santos, 2017), por lo que múltiples países han decidido incluso elevarlo. El reporte de impuestos de la OCDE de este año muestra que, desde el comienzo de la pandemia, diez países aumentaron el impuesto relacionado con combustibles fósiles o a las emisiones de carbono (Dinamarca, Finlandia, Lituania, Sudáfrica, Suecia, Irlanda, Alemania, Luxemburgo, Holanda y Reino Unido). Dinamarca redujo el impuesto a la energía eléctrica e incrementó el impuesto a combustibles fósiles como medida para desincentivar el uso de estos últimos. Sudáfrica incrementó en un 56% el impuesto al combustible. Irlanda aumentó en un 29% el impuesto a las emisiones de carbono. Reino Unido eliminó el impuesto reducido al diésel (lo igualó al impuesto de la gasolina). Eslovenia en cambio, modificó el impuesto asociado a la compra de vehículos, definiéndolo en función del consumo de combustible del vehículo, las emisiones de CO2 asociadas y los estándares con que esté certificado.

En Chile, el proyecto aprobado por la Cámara de Diputadas y Diputados busca una rebaja transitoria al impuesto específico a los combustibles mientras dure la pandemia. A pesar de que a muchos una rebaja tributaria les resulta atractiva, esta medida puede resultar regresiva. Esto porque, al disminuir el impuesto específico (que representa casi el 50% del precio final que pagan las personas) hay un elevado riesgo de no poder volver a instaurarlo una vez terminada la pandemia. Lo anterior se traduciría en una no deseada alza del parque vehicular, del consumo de combustibles fósiles y de la contaminación en nuestras ciudades.

Además, una reducción en el precio del diésel y la gasolina hace menos atractivo el uso de modos no motorizados o de transporte público mayor, y más difícil la entrada al mercado de los vehículos híbridos y eléctricos.

Por otro lado, la propuesta de algunos candidatos presidenciales es aumentar el impuesto específico del diésel para aumentar el subsidio al transporte público y disminuir la tarifa. Esto tendría sentido, ya que el impuesto específico del diésel es menos de un cuarto del impuesto específico de la gasolina (un metro cúbico de diésel presenta una componente fija de 1,5 UTM mientras la gasolina recauda 6,0 UTM por metro cúbico). A esto se suma que todo aquel rubro de transporte que utilice diésel recupera el 80% del monto pagado en devolución de impuestos. Es así como el impuesto pagado por este rubro equivale a un quinto del impuesto pagado por una persona que deba movilizarse en un vehículo a gasolina, si se considera la misma tasa de consumo de ambos combustibles.

Si bien el igualar el impuesto para ambos casos haría crecer las arcas fiscales, nada asegura que la recaudación fiscal adicional sea exclusivamente dirigida para costear la tarifa del transporte público. En Chile no se puede definir qué se hará con el dinero recaudado con un impuesto en particular, es el Ministerio de Hacienda quien distribuye los montos, y otorga ciertas cantidades para subvencionar o costear proyectos. Por esto, la medida propuesta es algo imposible en nuestro país, a no ser que un proyecto de ley modifique la mencionada restricción. Sin embargo, la idea es buena: cobrar un impuesto similar a todos quienes consuman combustibles es una medida clara de no beneficiar a ningún frente en particular. No obstante, esto aumentaría los costos de operación para un gremio muy relevante: los camioneros. Esto sin duda repercutirá en las tarifas de transporte, lo que se traspasa al precio del bien final e impacta a los consumidores. Es así como la mayoría de chilenos y chilenas estaría ahora en una peor situación, pagando no solo el mismo impuesto específico de antes, sino que también ahora se enfrentaría a precios de productos y servicios mayores.

Si el impuesto específico se impusiese no solo a quienes transitan por carreteras, sino que a todo aquel que ocupe gasolina, la recaudación fiscal sería mucho mayor y permitiría contar con dinero disponible para, entre otras cosas, mejorar el transporte público.

La discusión ha dejado entrever lo poco claro del objetivo de este impuesto. Hoy, más que un sistema de recaudación fiscal es una medida para controlar y disminuir la atractividad de utilizar el automóvil. Es necesario posicionarlo como un “impuesto verde”, que tenga el objetivo declarado de mitigar las externalidades asociadas al consumo de combustible, y que por tanto, no hayan excepciones tributarias a las grandes industrias (minería, aeronáutica, etc.) quienes son los mayores consumidores de combustibles y quienes mayor impacto medioambiental causan. Cualquier medida que apunte a equiparar los impuestos aplicables a los distintos tipos de combustibles y sectores económicos debe estar acompañada de medidas que procuren disminuir el traspaso de estos aumentos al consumidor final de los productos asociados, sobre todo si se trata de bienes básicos.

A muchos el automóvil les puede parecer la opción más cómoda y conveniente para movilizarse, pero esta decisión se toma muchas veces sin ver qué es realmente más conveniente para la sociedad. Es necesario propiciar condiciones tributarias y tarifarias que favorezcan la utilización de aquellos modos que generan menores externalidades, sin perder de vista cómo los costos de transporte impactan en los mercados y finalmente en los hogares.

Referencias

Cabrera, J., Cavada, F. (2019), “Impuestos específicos a los combustibles de la Ley N° 18.502”

Ministerio de Hacienda (1986), “Ley 18502: Establece impuestos a combustibles que señala”

OCDE (2018), “Taxing Energy Use 2018 – OECD 2018 Database”. https://www.compareyourcountry.org/taxing-energy?cr=oecd&lg=en&page=2&visited=1

OCDE (2021), “OECD Secretary-General tax report to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors”

Parry, I., Walls, M., Harrington, W. (2007), “Automobile Externalities and Policies” https://doi.org/10.1257/jel.45.2.373

Santos, G. (2017), “Road fuel taxes in Europe: Do they internalize road transport externalities?” https://doi.org/10.1016/j.tranpol.2016.09.009

Stiglitz, J. (2000), “La economía del sector público”, 3era. Ed.

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