Por Luis Eduardo Bresciani y Alejandra Vásquez, Mauro Huenupi y Gabriel Montero
El 26 de junio recién pasado se marcó un hito en la fase de implementación de la ley Nº 20.958 que establece un sistema de aportes al espacio público, al promulgarse en la comuna de Valdivia el primer plan de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público (PIIMEP).
El tema resulta de particular interés porque en Chile, a pesar de tener una larga historia de mecanismos legales de aportes privados al desarrollo urbano, contribuciones privadas de pavimentación, obligaciones de urbanización, sistema de concesiones, no tenía hasta la aprobación de esa ley un mecanismo de financiamiento público y privado de infraestructura urbana asociado y sometido legalmente a un proceso de planificación urbana formal y descentralizado. Por ejemplo, el funcionamiento de los estudios de impacto vial (EISTU) está sustentado hasta hoy en una modificación de tipo reglamentaria. La ley N° 20.958 introdujo en 2016, a través de una modificación a Ley General de Urbanismo y Construcciones, un soporte legal a la exigencia de mitigaciones por los impactos en la movilidad y nuevas obligaciones al desarrollo inmobiliario con el objetivo de que estos realicen aportes a la provisión de infraestructura urbana de movilidad y espacio público, definida previamente en planes de inversión a escala comunal e intercomunal.
De esta forma, la ley definió que cada vez que las comunas aprueben nuevos proyectos de edificación en densificación, estos proyectos deberán hacer aportes al financiamiento o materialización de obras de parques, espacios públicos y movilidad, resolviendo con ello las demandas de infraestructura generadas por aquel crecimiento urbano en materia de conectividad, movilidad, espacios públicos, cohesión social y sustentabilidad urbana.
Además de definir la obligación de los aportes y el mecanismo para calcularlos, la ley introdujo los PIIMEP que, a juicio nuestro, es un cambio tanto o más importante que el primero. Estos planes conforman un nuevo instrumento de planificación urbana vinculante que permite complementar la limitada planificación que regula los usos de suelo y edificaciones (que hasta fecha se refieren principalmente a los espacios privados), con la planificación de las infraestructuras necesarias para materializar estos planes reguladores y permiten establecer una cartera vinculante de proyectos, obras y medidas directamente relacionadas a definiciones de los planes reguladores comunales y/o intercomunales, especialmente las referidas a los proyectos asociados a las declaratorias de utilidad pública de circulaciones, plazas y parques, necesarios para acoger en forma sostenible el crecimiento urbano. Se contribuye de esta forma a mitigar un antiguo dolor en la planificación del uso del suelo que no contaba con mayores instrumentos para regular el espacio público.
El desarrollo del PIIMEP de Valdivia, que tomó cerca de un año y medio de trabajo del municipio, apoyado por BL|Bresciani (oficina de urbanismo) y ARISTO Consultores (oficina de transporte), tuvo varios resultados de interés. Uno de ellos fue una estimación de los recursos potencialmente disponibles como resultado de la aplicación de la ley, del cual se dedujo que si se desarrollara la totalidad del potencial inmobiliario del área de la ciudad que se definió como DOT (Desarrollo Orientado al Transporte Público), en torno al centro histórico y los corredor Picarte y Pedro Aguirre Cerda, se dispondría de menos de dos millones de UF, en un plazo que a la tasa actual de desarrollo de la ciudad tomaría unos 75 años para financiar las obras solo con aportes de los proyectos inmobiliarios.
Este resultado, si bien anticipable, resulta ser ligeramente decepcionante para quien pudiese haber pensado en financiar parte importante de los PIIMEP solo con los aportes, no obstante la ley define con claridad que el financiamiento de los déficit de infraestructura siguen siendo responsabilidad del Estado. Esta condición, permite concluir tres relevantes aprendizajes sobre el rol e implementación de estos planes:
- Que el rol de los nuevos PIIMEP no solo es canalizar aportes de privados, sino que debe ser entendido como un instrumento público que permite coordinar distintas carteras de inversión sectorial, regional y municipal, integrando recursos fiscales y aportes privados. Para ello, las municipalidades deben contar con el apoyo de todos los servicios públicos nacionales y regionales, pero sobre todo de los nuevos Gobiernos Regionales y Divisiones de Infraestructura y Transportes (DIT). Esto surge del principio de coordinación que rige el accionar de las instituciones públicas: “Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones” (artículo 5 ley Nº 18.575).
- Que la gestión de los aportes de privados, en especial durante los primeros años de entrada en vigencia de la ley Nº 20.958, no necesariamente deben concentrarse en financiar la ejecución de las obras prioritarias, sino más bien facilitar los procesos de licitación pública de estos proyectos. En el caso de Valdivia, donde los aportes privados, estimados para el periodo 2021-2030, no son abundantes, estos recursos permitirían el financiamiento completo de todos los diseños e ingeniería de detalle de las obras de inversión de la cartera prioritaria.
- Que, en forma complementaria a la realización de un PIIMEP, el diseño conceptual e imagen objetivo de los proyectos también podría ser garantizado en forma vinculante mediante la aprobación municipal de “planos de detalle” del respectivo plan regulador comunal, nuevo instrumento creado por la misma ley que permite “fijar con exactitud el diseño y características de los espacios públicos”. Este instrumento permitiría hacer vinculante para toda licitación pública las características esenciales definidas por el PIIMEP y validadas por la comunidad.
El desarrollo del plan propiamente tal se hizo a través de un proceso participativo que incluyó el desarrollo de múltiples talleres de autoridades locales, organizaciones sociales y grupos de interés, donde, apoyados por el análisis técnico de los consultores, se elaboró un diagnóstico del espacio público y una posterior propuesta de plan, que incorpora y prioriza una serie de intervenciones identificadas inicialmente en distintas carteras de inversión y donde el Plan Maestro de transporte urbano desarrollado por Sectra jugó un importante rol.
La Ley precisa que sus disposiciones comenzarán a regir el 17 de noviembre de este año, pero que si cumplido dicho plazo una comuna no hubiese aprobado su PIIMEP, la Municipalidad, si bien podrá cobrar los aportes, no podrá destinarlos a obras, estudios ni proyectos. En vista de ello, se recomienda que las municipalidades inicien el proceso de elaboración, validación y aprobación de sus respectivos PIIMEP, y que el Estado apoye la implementación de este y otros mecanismos que introduce esta ley (nuevo Sistema de Evaluación de Impactos en la Movilidad, reemplazo del EISTU por IMIV, entre otros), asegurando así la materialización del sistema de aportes al espacio público y constituyendo una gran oportunidad para al desarrollo urbano de los territorios comunales.
