Por Luis Eduardo Bresciani y Alejandra Vásquez, Mauro Huenupi y Gabriel Montero

El 26 de junio recién pasado se marcó un hito en la fase de implementación de la ley Nº 20.958 que establece un sistema de aportes al espacio público, al promulgarse en la comuna de Valdivia el primer plan de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público (PIIMEP).

El tema resulta de particular interés porque en Chile, a pesar de tener una larga historia de mecanismos legales de aportes privados al desarrollo urbano, contribuciones privadas de pavimentación, obligaciones de urbanización, sistema de concesiones, no tenía hasta la aprobación de esa ley un mecanismo de financiamiento público y privado de infraestructura urbana asociado y sometido legalmente a un proceso de planificación urbana formal y descentralizado. Por ejemplo, el funcionamiento de los estudios de impacto vial (EISTU) está sustentado hasta hoy en una modificación de tipo reglamentaria. La ley N° 20.958 introdujo en 2016, a través de una modificación a Ley General de Urbanismo y Construcciones, un soporte legal a la exigencia de mitigaciones por los impactos en la movilidad y nuevas obligaciones al desarrollo inmobiliario con el objetivo de que estos realicen aportes a la provisión de infraestructura urbana de movilidad y espacio público, definida previamente en planes de inversión a escala comunal e intercomunal.

De esta forma, la ley definió que cada vez que las comunas aprueben nuevos proyectos de edificación en densificación, estos proyectos deberán hacer aportes al financiamiento o materialización de obras de parques, espacios públicos y movilidad, resolviendo con ello las demandas de infraestructura generadas por aquel crecimiento urbano en materia de conectividad, movilidad, espacios públicos, cohesión social y sustentabilidad urbana.

Además de definir la obligación de los aportes y el mecanismo para calcularlos, la ley introdujo los PIIMEP que, a juicio nuestro, es un cambio tanto o más importante que el primero. Estos planes conforman un nuevo instrumento de planificación urbana vinculante que permite complementar la limitada planificación que regula los usos de suelo y edificaciones (que hasta fecha se refieren principalmente a los espacios privados), con la planificación de las infraestructuras necesarias para materializar estos planes reguladores y permiten establecer una cartera vinculante de proyectos, obras y medidas directamente relacionadas a definiciones de los planes reguladores comunales y/o intercomunales, especialmente las referidas a los proyectos asociados a las declaratorias de utilidad pública de circulaciones, plazas y parques, necesarios para acoger en forma sostenible el crecimiento urbano. Se contribuye de esta forma a mitigar un antiguo dolor en la planificación del uso del suelo que no contaba con mayores instrumentos para regular el espacio público.

El desarrollo del PIIMEP de Valdivia, que tomó cerca de un año y medio de trabajo del municipio, apoyado por BL|Bresciani (oficina de urbanismo) y ARISTO Consultores (oficina de transporte), tuvo varios resultados de interés. Uno de ellos fue una estimación de los recursos potencialmente disponibles como resultado de la aplicación de la ley, del cual se dedujo que si se desarrollara la totalidad del potencial inmobiliario del área de la ciudad que se definió como DOT (Desarrollo Orientado al Transporte Público), en torno al centro histórico y los corredor Picarte y Pedro Aguirre Cerda, se dispondría de menos de dos  millones de UF, en un plazo que a la tasa actual de desarrollo de la ciudad tomaría unos 75 años para financiar las obras solo con aportes de los proyectos inmobiliarios.

Este resultado, si bien anticipable, resulta ser ligeramente decepcionante para quien pudiese haber pensado en financiar parte importante de los PIIMEP solo con los aportes, no obstante la ley define con claridad que el financiamiento de los déficit de infraestructura siguen siendo responsabilidad del Estado. Esta condición, permite concluir tres relevantes aprendizajes sobre el rol e implementación de estos planes:

• Que el rol de los nuevos PIIMEP no solo es canalizar aportes de privados, sino que debe ser entendido como un instrumento público que permite coordinar distintas carteras de inversión sectorial, regional y municipal, integrando recursos fiscales y aportes privados. Para ello, las municipalidades deben contar con el apoyo de todos los servicios públicos nacionales y regionales, pero sobre todo de los nuevos Gobiernos Regionales y Divisiones de Infraestructura y Transportes (DIT). Esto surge del principio de coordinación que rige el accionar de las instituciones públicas: “Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones” (artículo 5 ley Nº 18.575).
• Que la gestión de los aportes de privados, en especial durante los primeros años de entrada en vigencia de la ley Nº 20.958, no necesariamente deben concentrarse en financiar la ejecución de las obras prioritarias, sino más bien facilitar los procesos de licitación pública de estos proyectos. En el caso de Valdivia, donde los aportes privados, estimados para el periodo 2021-2030, no son abundantes, estos recursos permitirían el financiamiento completo de todos los diseños e ingeniería de detalle de las obras de inversión de la cartera prioritaria.
• Que, en forma complementaria a la realización de un PIIMEP, el diseño conceptual e imagen objetivo de los proyectos también podría ser garantizado en forma vinculante mediante la aprobación municipal de “planos de detalle” del respectivo plan regulador comunal, nuevo instrumento creado por la misma ley que permite “fijar con exactitud el diseño y características de los espacios públicos”. Este instrumento permitiría hacer vinculante para toda licitación pública las características esenciales definidas por el PIIMEP y validadas por la comunidad.

El desarrollo del plan propiamente tal se hizo a través de un proceso participativo que incluyó el desarrollo de múltiples talleres de autoridades locales, organizaciones sociales y grupos de interés, donde, apoyados por el análisis técnico de los consultores, se elaboró un diagnóstico del espacio público y una posterior propuesta de plan, que incorpora y prioriza una serie de intervenciones identificadas inicialmente en distintas carteras de inversión y donde el Plan Maestro de transporte urbano desarrollado por Sectra jugó un importante rol.

La Ley precisa que sus disposiciones comenzarán a regir el 17 de noviembre de este año, pero que si cumplido dicho plazo una comuna no hubiese aprobado su PIIMEP, la Municipalidad, si bien podrá cobrar los aportes, no podrá destinarlos a obras, estudios ni proyectos. En vista de ello, se recomienda que las municipalidades inicien el proceso de elaboración, validación y aprobación de sus respectivos PIIMEP, y que el Estado apoye la implementación de este y otros mecanismos que introduce esta ley (nuevo Sistema de Evaluación de Impactos en la Movilidad, reemplazo del EISTU por IMIV, entre otros), asegurando así la materialización del sistema de aportes al espacio público y constituyendo una gran oportunidad para al desarrollo urbano de los territorios comunales.

 

En los últimos años la Sociedad se ha ido involucrando progresivamente a la discusión pública sobre asuntos relacionados con el transporte a través de diferentes vías: participación en comisiones y consejos, elaboración de notas técnicas, generación de otros documentos, presentaciones al Congreso y otras.

En particular, la Sociedad participó activamente en la elaboración de la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) durante la administración anterior y que fue promulgada en este gobierno, junto con la conformación del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU), del cual formamos parte.

El CNDU ha estado sesionado desde mayo de 2014 y, apoyado en su Secretaría Técnica, ha estado trabajando en varios frentes mediante grupos de trabajo en que participan los consejeros y sus delegados. En dos de ellos participan delegados de la Sochitran y ya se encuentran en etapa de definiciones finales para presentar primero al Consejo ampliado y, luego, a la Presidenta de la República.

Planificación Urbana Integrada

El grupo de planificación urbana integrada ha estado trabajando por cerca de un año y medio y, a la fecha, posee un borrador denominado “Hacia un modelo de planificación urbana integrada”, el cual logra presenta un diagnóstico de la planificación actual y propone un nuevo marco general. Este marco reconoce distintas escalas de ciudades (Metropolitana, Intermedia y Pueblo/Localidad) y, para cada una de ellas, define un Plan de Ciudad que a su vez comprende una Visión de Ciudad, un Plan Director y distintos planes operativos (Plan de Gestión, Plan Regulador y Plan de Inversiones.

Se trata de una mirada de largo plazo y es ambiciosa, pues impone cambios importantes y profundos respecto de los instrumentos de planificación territorial vigentes y que tiene impactos relevantes sobre la institucionalidad requerida para dar soporte a su administración. Y sin embargo, la transversalidad de los integrantes del CNDU permite tener esperanza en que la visión que se acuerde tenga viabilidad de ser ejecutada, pues sin duda requerirá de un plazo que involucrará a varias administraciones.

El borrador del documento puede ser descargado desde aquí y los socios que se interesen en la materia pueden enviar sus comentarios para ser considerados en la opinión que Sochitran dará sobre el documento.

Nueva Institucionalidad para la Gobernanza Urbana

La PNDU plantea como uno de sus objetivos fundamentales la redefinición de la institucionalidad pública que tiene que ver con diferentes dimensiones del desarrollo sostenible de las ciudades de Chile, que hoy se expresan en intervenciones dispersas, fragmentadas y descoordinadas.

La PNDU señala que la escala regional será de competencia del gobierno regional, que tendrá atribuciones sobre la planificación y gestión territorial y sobre las intervenciones y proyectos de alcance regional. También se debe encargar de la planificación intercomunal y de las obras de carácter regional o intercomunal, junto con prestar soporte y asesoría técnica para la generación de proyectos y la planificación urbana de las ciudades, pueblos y localidades rurales que lo requieran.

La PNDU propone que los gobiernos regionales tengan mayores atribuciones en materia de desarrollo urbano. En el caso de las áreas metropolitanas, la PNDU propone que exista una autoridad metropolitana, responsable de la planificación metropolitana y del gobierno de los aspectos colectivos o sistémicos de los territorios que conforman el área metropolitana.

En el ámbito comunal es necesario definir qué nuevas atribuciones requieren los municipios y cuáles deben traspasarse desde el nivel comunal al nivel metropolitano. Naturalmente esto requiere cambios en la estructura interna de los municipios.

Por último, la PNDU establece la posibilidad de fusionar ministerios en un Ministerio de la Ciudad, la Vivienda y el Desarrollo Territorial. Este ministerio debe encargarse de las normas y políticas nacionales de planificación y gestión urbana, los proyectos de carácter estratégico nacional y la supervisión del cumplimiento normativo por parte de las regiones y las comunas. También debieran radicarse en el nivel nacional el financiamiento de obras de carácter nacional. En materia de planificación debe quedar en este nivel la planificación de estrategias macro-regional, infraestructura estratégica, obras de escala nacional, ordenamiento territorial de bordes costeros zonas de interés, o áreas protegidas.

Un elemento clave en la definición de la nueva institucionalidad que está en desarrollo es el reconocimiento de la “ciudad” como un fenómeno poblacional, económico-social y cultural en sí, que, en consecuencia, debe tener cabida como tal en la estructura político-administrativa y territorial del país.

El borrador de estos temas pronto se pondrá a disposición de los socios para que opinen sobre su contenido.

 

En Santiago, cada noche se van a acostar más de 6.000 buses del Transantiago y pareciera que desaparecen, al menos para quienes no tienen a la vista una de las poco más de 80 instalaciones que se han acomodado para estos efectos y que se conocen como depósitos. Adicionalmente, los buses vuelven a sus depósitos algunas veces durante el día, debido a los cambios de frecuencia de los distintos periodos.

Estas instalaciones, tal como se han desarrollado hasta la fecha, presentan diversos problemas. El primero (y posiblemente más importante) es el de la localización: no están donde debieran estar si se considera la operación del negocio, es decir, su localización obliga a desplazamientos excesivos para las maniobras de posicionamiento de los buses en los cabezales dese los cuales deben iniciar sus servicios. Actualmente, el recorrido no comercial de los vehículos es de casi un 11% a nivel del sistema, aumentando el costo total de operación de manera considerable. Hay operadores en que este valor supera el 20% y existen servicios específicos en que, por ejemplo, para posicionar un bus en Las Condes, este debe ser despachado desde Maipú.

Adicionalmente las instalaciones, según datos de 2011, presentaban un grado de informalidad importante: solamente unas pocas (alrededor de 5) estaban totalmente tramitadas y aprobadas, unas 15 presentaban algún grado de avance en el proceso de aprobación y el resto, unas 60, no tenían factibilidad de llegar a ser depósitos formales (al menos bajo la normativa vigente en ese momento). Entre estos últimos se puede encontrar toda clase de instalaciones, incluyendo varias con un muy bajo estándar: patios sin pavimentar y falta de instalaciones sanitarias para el personal son frecuentes, siendo posible encontrar incluso operaciones en el espacio público.

También significa algún problema el hecho de que el negocio de los depósitos esté integrado al de la operación de buses, particularmente por el hecho de que si un concesionario logra establecer una red de depósitos adecuada, queda en una posición privilegiada para la siguiente licitación.

El origen de esta situación, como ocurre siempre en los problemas complejos, es multivariado y se relaciona con aspectos normativos y económicos. Dentro los aspectos normativos, los requerimientos de diseño son excesivos y se traducen en altos requerimientos de suelo para atender la flota. Adicionalmente, la normativa que rige la localización de los depósitos (PRMS, Planes Reguladores, OGUC) es muy exigente y se traduce, en la práctica, en que varias comunas de la región Metropolitana no poseen suelo disponible para la localización de depósitos de tamaño adecuado, particularmente en el sector centro-oriente de Santiago. Dentro de los aspectos económicos se puede contar que los plazos de las concesiones de vías no son compatibles con la recuperación de las inversiones en depósitos así como la elevada consolidación urbana y el alto precio del suelo en las zonas central y oriente de Santiago.

Los problemas planteados son abordables y la autoridad cuenta ya con el desarrollo de análisis que permiten plantear soluciones integrales al tema, y que incluyen la modificación de la normativa de diseño de depósitos, la modificación de la normativa de uso de suelos y el establecimiento de modelos de negocio viables y adecuados a la economía propia de los depósitos. La adopción de estas medidas de solución pasa por reconocer que los depósitos constituyen un elemento central del sistema de transporte público y asumir que no está dentro de las posibilidades de los operadores de buses resolver el problema durante la duración de sus contratos de concesión. Por ello, la solución obliga a un mayor involucramiento del Estado, tanto en la generación del mercado como en el aseguramiento de la disponibilidad actual y futura de terrenos para el desarrollo de la actividad. Por sobre todo, se requiere lograr un alto grado de coordinación entre distintas instituciones (MTT, Minvu y MOP, al menos), lo que difícilmente ocurrirá sin una manifestación explícita de política pública desde un alto nivel de autoridad en el sector público.

 

El 30 de enero recién pasado en una ceremonia desarrollada en La Moneda, el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones y la subsecretaria de Transportes presentaron la “Política Nacional de Transportes. Etapa I: Visión, Principios e Instrumentos”. En dicha presentación se expuso una gran cantidad de antecedentes históricos sobre la evolución del transporte en Chile y el mundo, así como proyecciones de cómo podrían variar diversos elementos del sistema en los próximos años. Finalmente se mostró-de forma un poco más resumida- la estructura de la Política Nacional de Transportes, así como los enunciados de sus contenidos. La presentación fue puesta a disposición del público en el sitio de la Subsecretaría de Transportes -puede ser descargada a través de este enlace– y se hizo una invitación a los presentes a presentar comentarios al documento. El proceso de elaboración de la Política Nacional de Transportes contempla como hitos principales la publicación de una versión definitiva de esta primera etapa a fines de abril y la publicación del documento final, que incluye el desarrollo de los distintos instrumentos, a fines de diciembre.

Aprovechando esta contingencia, reconociendo la gran importancia de contar con una política que oriente las acciones del sector de forma estructural y buscando reforzar su rol como referente sobre temas de transporte, el Directorio de SOCHITRAN convocó a un comité que incluye a 14 miembros de la sociedad, que se ha estado reuniendo “casi” semanalmente durante el último mes, para reflexionar y discutir sobre políticas de transporte. El Comité lo componen Leonardo Basso, Jaime Valenzuela y Tristán Gálvez como representantes del  Directorio; Andrea Peña, Raúl Erazo, Sergio González, Jaime Gibson, Sergio Jara, Eduardo Núñez, Vicente Pardo, Christian Vigouroux y Juan de Dios Ortúzar en calidad de especialistas; Alejandro Tirachini en el rol de Secretario; y yo como Secretario Ejecutivo.

El Comité se ha propuesto como tarea la elaboración de un breve documento en el que se identifiquen los principales desafíos que, a juicio de este grupo de expertos, deberá enfrentar el país en el corto y mediano plazo, estableciendo prioridades y sugiriendo caminos para enfrentarlos, cuando sea posible. El documento estará dirigido a la autoridad actual y a las distintas candidaturas que enfrentarán la elección presidencial de este año como un aporte a sus lineamientos programáticos, sin perjuicio de que será puesto también a disposición de la opinión pública, como un elemento para enriquecer el debate en torno al tema de transportes.

Las primeras sesiones han estado destinadas a revisar distintos antecedentes disponibles para la discusión, entre los cuales destacan el esfuerzo desarrollado por la SOCHITRAN como apoyo a la Política Nacional de Desarrollo Urbano (ver Boletín SOCHITRAN), el trabajo “Libro Blanco del Transporte de Chile” desarrollado por Sectra y los resultados del estudio “Política de Transporte Interurbano”, también desarrollado por Sectra con el apoyo de un equipo consultor que involucró a algunos de los miembros del actual Comité.

Por ahora estamos en pleno trabajo creativo, más bien abriendo temas que cerrando visiones, y esperamos que dentro de las próximas semanas estemos en condiciones de someter un documento a la consideración del Directorio y, a través de ellos, a SOCHITRAN. El desafío más inmediato, y por cierto no sencillo, es el de priorizar los temas y establecer posiciones frente a ellos, aprovechando la gran experiencia de los miembros del Comité, cuya disposición, dicho sea de paso, se agradece enormemente.

 

En los últimos veinte años hemos sido testigos de la implementación de numerosas políticas públicas en el ámbito del transporte, entendiendo para este párrafo que una política pública es “cualquier cosa que el gobierno decida hacer o no hacer”[1]. De entre ellas, ciertamente hay algunas que resultaron bien y otras no tanto.

Si bien sufre de algunos cuestionamientos, lo cierto es que en términos generales se reconoce que el  impacto de la Ley de Concesiones de Obras Públicas, puesta en marcha en los ’90, ha sido importante y positivo. A su amparo se ha logrado cambiar el estándar a la Ruta 5 en gran parte de su extensión y a varias rutas transversales, se han creado nuevas conexiones viales, se ha invertido en obras viales puntuales y se ha mejorado el estándar de los principales aeropuertos del país.

La modernización del sistema portuario (ex Emporchi), lograda a través de la creación de las diez empresas portuarias y la introducción de conceptos de competencia en la industria, es también un caso de éxito. En este marco, los puertos han sido capaces de incrementar de manera considerable sus niveles de eficiencia y, sobre todo, han podido  absorber los tremendos incrementos de comercio exterior que ha mostrado el país.

El modo ferroviario, en cambio, se ha caracterizado en los últimos años por la implementación de una serie de proyectos de transporte ferroviario de pasajeros que no entregaron los resultados esperados, terminando algunos en estado de (semi) abandono, con una considerable pérdida de recursos públicos y de “prestigio” del modo.

El transporte público urbano de Santiago es, posiblemente, uno de los casos que más insatisfacciones ha traído. En los ’90 se logró hacer importantes mejoras en el cambio del sistema desregulado de los ’80,  dando paso a las denominadas “micros amarillas” que permitieron disminuir y mejorar la flota, estabilizar las tarifas y habilitar un primer paso en la formalización de la actividad. Después de eso no hubo mayores cambios en el sistema, hasta el lanzamiento de Transantiago, sistema cuya implementación fue de un nivel tan elevado de trauma que ni siquiera es necesario comentarlo. Si bien se han invertido grandes esfuerzos y recursos en mejorar el sistema desde ese entonces, también es cierto que aún está lejos de convertirse en un sistema “de clase mundial”, como se pretendía con su diseño.

Se ha hecho cuantiosas inversiones utilizando capitales privados y estatales para construir una red de autopistas urbanas en la ciudad de Santiago, todo ello al amparo de la ya mencionada Ley de Concesiones de Obras Públicas.

También se han llevado a cabo grandes inversiones en el Metro de Santiago, extendiendo la red hasta comunas periféricas como Puente Alto y Maipú y completando algunos circuitos de la red más central. La empresa Metro ha mostrado ser muy eficiente a la hora de construir y operar las nuevas líneas, aunque enfrenta evidentes problemas derivados de la alta demanda a la que se ve sometido el sistema en la actualidad, dentro del marco de operación de Transantiago.

La modernización del sistema de control de tránsito, a través de la creación y posterior fortalecimiento de la UOCT, es también un reconocido caso de éxito cuyo valor quedó en evidencia “el día en que el sistema no funcionó”.

En otros ámbitos del transporte urbano se ha regulado el mercado de los taxis colectivos, se ha intentado (sin éxito) regular el mercado de buses rurales, se han materializado numerosos proyectos de ciclovías, se ha establecido un sistema de evaluación del impacto en el sistema de transporte y se han generado esquemas de licitación de vías de transporte público en otras ciudades.

El listado anterior, que no pretende ser exhaustivo, permite ver que el Estado ha estado activo interviniendo los sistemas de transporte y que, como podría esperarse, ha tenido resultados buenos, medianos y malos.

Sin embargo, al mirar estas iniciativas en conjunto, resulta más o menos evidente que no han sido desarrolladas de modo de seguir un “plan maestro” de intervenciones o una “política”, usando ahora una de las acepciones de la RAE: “orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado”.

Y no es que hayan faltado definiciones de política. Sólo para Santiago se han escrito ya varias “Políticas de Transporte”, la última de ellas el PTUS, muy aplaudido por los transportistas y muy poco considerado a la hora de poner en marcha las acciones del Estado. En el caso del transporte interurbano, SECTRA ha desarrollado un Plan de Transporte Interurbano y, más recientemente, una Política de Transporte Interurbano, ambos documentos consensuados técnicamente entre varias instituciones del Estado, pero nunca validadas por la autoridad en ejercicio.

Los biólogos suelen referirse al concepto de “deriva” para describir los fenómenos evolutivos. En un proceso de deriva, los cambios se van sucediendo unos con otros de una manera en que hay una historia que permite relatar qué sucedió, pero no hay un plan subyacente que explique por qué sucedió. Un bote a la deriva por ejemplo, avanza y eventualmente llega a algún lugar, pero sufre un proceso muy distinto al de uno comandado, que zarpa con un destino. Las intervenciones estatales en el ámbito del transporte, parecen estar “a la deriva”, en el sentido de que nadie puede negar que han sucedido cosas (algunas de ellas muy buenas), pero que nadie podría argumentar tampoco que estemos recorriendo un camino trazado con anterioridad para llegar a algún destino.

Los motivos subyacentes son diversos y difíciles de superar, tales como el desacople entre los análisis técnicos y los tiempos políticos (usado ahora como “actividad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos públicos”, otra acepción de la RAE), la impopularidad de muchas de las medidas propuestas por los especialistas, la incapacidad de estos últimos (¡nosotros!) en encantar a la ciudadanía y, seguramente, muchos otros.

La buena noticia es que parece que se puede. Al menos se puede ver bastante material de países que publican y actualizan frecuentemente sus políticas de transporte y que se apegan razonablemente a ellas. Inglaterra es un ejemplo clásico, que viene publicando políticas de transporte desde al menos los años 50. Esto no quiere decir que el plan trazado en los ’50 siga en curso, por el contario, ha cambiado su foco varias veces: desde construcción de caminos a  la seguridad en el sistema y luego a los temas ambientales y luego hacia el desarrollo económico. Otros casos de interés son Australia y Nueva Zelanda, Irlanda, España, Noruega y, un poco más cerca, México y Brasil muestran algunos esfuerzos en el área.

Mi reflexión final es que, si bien se debe reconocer un rol relevante de la autoridad en superar este estado, hay también una gran labor de los técnicos por delante en tratar de encantar a la ciudadanía y a las autoridades para, siguiendo en la metáfora, dibujar y seguir cartas de navegación en los temas de transporte.

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[1] Thomas R. Dye, Understanding Public Policy: An Introduction. 7th ed. (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1992)