Sesión Plenaria XVIII del CNDU, diciembre 2018

La sesión plenaria XVIII del CNDU realizada el 20 de diciembre sirvió para presentar a los nuevos integrantes del consejo y el plan de trabajo para 2019. El plan prioriza ciertas temáticas de la PNDU, una de ellas es la integración social.

En esa línea se presentó el "Informe preliminar del CNDU sobre una propuesta para mayor integración social en las ciudades chilenas", elaborado por el correspondiente grupo de trabajo del CNDU.

Luego de la presentación de ese informe se realizó una ronda de intervenciones y preguntas de los asistentes.

En ese contexto, el representante de SOCHITRAN planteó la necesidad de analizar con detalle la propuesta del CNDU que plantea integración social mediante incentivos normativos (por ejemplo, lograr mayor densidad que la máxima del PRC) a cambio del cumplimiento de cuotas mínimas de unidades habitacionales destinadas a familias vulnerables

En zonas donde el precio del suelo es alto ese mecanismo podría fomentar la construcción de grandes edificios con ascensores, áreas verdes, medidas de seguridad y otros atributos que requieren el pago de gastos comunes que superen con creces la capacidad de pago de las familias vulnerables. Hasta la fecha, las iniciativas de integración se han realizado en edificios de baja altura o casas sin pago de gastos comunes o de montos reducidos.

Producto de esa intervención se generó una discusión interesante sobre la factibilidad de esa propuesta y se planteó la opción de que las unidades para familias vulnerables sean propiedad del Estado, que las arrendaría a familias que cumplan ciertas condiciones haciéndose cargo del gasto común. De otra forma, la integración solamente ocurrirá en sectores con precio de suelo bajo, en sectores periféricos. Una excepción a esto es el proyecto Portal Bicentenario, que tiene una estación de Metro cercana: la excepción fue posible porque el terreno es propiedad del Estado. Parece necesario ser más agresivos en las políticas referidas a esta materia tan sensible.

Otra propuesta dentro de la integración social es generar incentivos normativos en el entorno de estaciones de intercambio modal, tarea donde existen un trabajo colaborativo entre el CNDU y el MTT.

Por último, es necesario mencionar que fue notoria la preocupación de algunos miembros del CNDU sobre lo que se ha denominado "certeza jurídica" de los permisos de edificación. Si bien la PNDU plantea que ese es un tema de interés para el desarrollo de las ciudades (Objetivo 5.7 de la PNDU), la participación muy activa de esos miembros podría generar un sesgo en el trabajo del CNDU durante 2019 que no resulta conveniente pues en la PNDU existen temas de mayor urgencia e importancia.

 

    Modificación a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC)

    El 22 de febrero de 2018 se publicó en el Diario Oficial una modificación a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) que especifica con mayor detalle los conceptos y procedimientos definidos por la Ley de Aportes al Espacio Público (Ley 20.958) en 2016.

    Una parte de las modificaciones introducidas tiene vigencia inmediata y otras una vigencia diferida.

    Una primera modificación relevante es que se deroga el artículo 2.4.3 de la OGUC. Como saben muchos ingenieros en transporte ese artículo es el que establecía la presentación de un EISTU aprobado como una de las condiciones para obtener un permiso de edificación. Este cambio tiene vigencia diferida, de aproximadamente 2 años más. Los EISTU serán remplazados por un “Informe de Mitigación de Impacto Vial” (IMIV) desarrollado por un consultor inscrito en un registro especial.

    La modificación de la OGUC define dos conceptos relevantes, “Aportes al Espacio Público” y “Mitigaciones Directas”, como sigue:

    a) ”Aportes al Espacio Público: Cantidad equivalente al avalúo fiscal del porcentaje de terreno a ceder a la municipalidad respectiva que deba pagarse en dinero para reemplazar las cesiones que exige el artículo 70 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, o materializarse en la ejecución de estudios, proyectos, obras y medidas que tengan un valor equivalente al del aporte en dinero, en los términos establecidos en el artículo 179 de dicha ley".

    b) ”Mitigaciones directas: Medidas u obras que conforme a lo establecido en el artículo 170 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, deben realizar los proyectos que conlleven crecimiento urbano por extensión o densificación y ocasionen impactos relevantes sobre la movilidad local, conforme sea definido en el respectivo Informe de Mitigación de Impacto Vial (IMIV)".

    El cálculo del aporte al espacio público,  en el caso que se ceda terreno se obtiene como lo indica el artículo 2.2.5 Bis, o como lo establece el artículo 2.2.5 Bis B si en vez de terreno se hace un aporte en dinero, se ejecutan estudios, proyectos, etc.:

    “Artículo 2.2.5. Bis. Los proyectos que conlleven crecimiento urbano por densificación deberán dar cumplimiento a las cesiones de terrenos dispuestas en el artículo 70 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones con las superficies de terreno que resulten de la aplicación de la siguiente tabla:

    La densidad de ocupación del proyecto se obtendrá de la siguiente fórmula: (Carga de ocupación del proyecto calculada conforme al artículo 4.2.4. de la OGUC * 10.000) / Superficie del terreno.

    Artículo 2.2.5. Bis B. La obligación indicada en el artículo 2.2.5. Bis. también podrá cumplirse a través de un aporte en dinero equivalente al avalúo fiscal vigente del porcentaje del terreno que debería ceder, o materializarse mediante la ejecución de estudios, proyectos, obras y medidas por el mismo valor, conforme admite el inciso segundo del artículo 179 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. En este último caso podrá emplearse la modalidad de aportes reembolsables cuando se cumplan los requisitos que establecen los artículos 185 y 186 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones”.

    Los aportes así calculados se destinarán a financiar las obras de los planes de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público que los municipios y Seremis de Vivienda y Urbanismo deben generar. Estos planes son uno de los principales aportes del nuevo procedimiento y pueden ser generados desde ya. La aprobación de estos planes incluye un proceso de consulta pública.

    Los aportes al espacio público y los IMIV serán exigibles 18 meses después que se publique en el Diario Oficial la metodología de los IMIV, actualmente en revisión en la Contraloría General de la República.

     

      Programación de semáforos al rescate, enero 2018

      Uno de los sectores más congestionados del área poniente de Santiago es la zona donde la Av. Teniente Cruz cruza la Ruta 68. Ese cruce es la única opción de conexión norte sur en el tramo entre Av. Pajaritos y Av. Américo Vespucio (6 km); hay pocos sectores urbanos de la ciudad con tan precario nivel de conectividad. Esta configuración vial produce una altísima concentración del flujo vehicular en horarios punta. Sin duda fue un error no generar el cruce de Av. La Estrella, que también está planificado en el PRMS, cuando se construyó la Ruta 68 a principios de los 2000.

      La siguiente imagen muestra las calles del sector.

      El paulatino aumento del flujo vehicular en el eje Teniente Cruz y las otras vías del sector ha generado un sostenido incremento de los tiempos de viaje de todos los usuarios: buses urbanos e interurbanos y automóviles. La situación más compleja se produce en el paso sobre la Ruta 68, cuyas intersecciones con Claudio Arrau y Oscar Bonilla están reguladas con semáforos. Esos semáforos y otros cercanos funcionan en red. Si bien el paso superior tiene una longitud de 200 m, en la práctica funciona como un arco corto que fácilmente se bloquea y produce demoras de 15 a 20 minutos por vehículo en Punta Mañana. Para mejorar esta situación, en conjunto con profesionales de la UOCT y del DTPM, realizamos distintas pruebas para reducir las demoras mediante cambios en la programación de la red de semáforos. La teoría indica que para reducir los bloqueos es preferible utilizar tiempos de ciclo bajos, pero las pruebas indicaron que esa no era una solución para este caso; al parecer porque el acceso crítico en Punta Mañana (acceso sur de Teniente Cruz y Oscar Bonilla) recibe aportes del flujo directo de Teniente Cruz y de los virajes a la izquierda y a la derecha desde Claudio Arrau, esos tres aportes en conjunto bloquean el paso superior. Otro efecto que reduce la capacidad de los cruces críticos es el bajo respeto de la luz amarilla, incluso ante la presencia de Carabineros. Es frecuente que conductores avancen con luz amarilla y queden detenidos en medio del cruce produciendo pérdidas de tiempo de verde. Luego de varios intentos se encontró que la mejor opción era incrementar la capacidad del paso superior en sentido sur norte en la intersección con Oscar Bonilla. El flujo de personas en Oscar Bonilla es considerablemente menor que en Teniente Cruz en Punta Mañana y, por lo tanto, se decidió beneficiar a un grupo mayor de usuarios a costa de una mayor demora en Oscar Bonilla. El cambio en las programaciones consideró entonces aumentar el tiempo de ciclo a 150 segundos en Teniente Cruz y Oscar Bonilla y dejar el resto de la red operando en 75 segundos. Un tiempo de ciclo de 150 segundos no es recomendable, pero el desbalance entre demanda y oferta vial es tan grande en Punta Mañana que fue necesario utilizarlo como una medida excepcional. Adicionalmente se coordinó con Carabineros que sus intervenciones se orientaran a fomentar el respeto a la luz amarilla y a actuar solamente en casos excepcionales. Como resultado del cambio en la programación se logró, preliminarmente, una reducción del tiempo de viaje promedio en el tramo crítico de Teniente Cruz de 10 a 15%. Falta un análisis más detallado de los tiempos de viaje que registra el DTPM, pero lo resultados son promisorios. Es claro en todo caso que los semáforos críticos de la red están funcionando a capacidad y que no es posible generar una circulación fluida a través de ajustes a la programación. Es necesario reducir el uso del automóvil en los horarios punta y generar también otras opciones de conexión norte sur. La disminución obtenida de los tiempos de viaje tiene asociado un beneficio social muy alto en comparación con los recursos utilizados para generar el cambio de la programación y en consecuencia su rentabilidad social es altísima. ¿Por qué tenemos tan pocos ingenieros de transporte de la Universidad de Chile y la Universidad Católica dedicados a estas tareas?

        Copiemos las buenas experiencias de otros, enero 2012

         

        He terminado por convencerme que es razonable copiar la experiencia de otros países en temas de transporte. Quiero dar algunos ejemplos que me parecieron interesantes de compartir con ustedes:

        a) Criterio y experiencia antes que modelos

        Los manuales y guías de países como Inglaterra y Estados Unidos señalan con claridad que los análisis de transporte se deben hacer aplicando siempre el criterio y experiencia profesional, dejando los modelos como apoyo para confirmar las decisiones. Si bien esto parece lógico, sabemos que en Chile hemos dado demasiada importancia a los modelos: sin modelo quedamos de brazos cruzados.

        Una forma de cambiar esta situación es recoger y procesar información de transporte para responder preguntas relevantes para cierto tipo de estudios, como por ejemplo: ¿Cuántos vehículos por hora genera en  punta mañana un hogar de ingreso medio? ¿Cuántos buses por hora se necesitan para tener un buen nivel de servicio en un conjunto de 1.000 viviendas sociales? ¿Cuál es la capacidad práctica por pista de un acceso semaforizado? En la sección “Opinión de los Socios” de mayo de 2011 Rodrigo Quijada menciona otras áreas con falencias graves de información.

        En las metodologías de algunos países hay valores tabulados para la demanda por tipo de proyecto inmobiliario (tasas de generación de viajes) y para la oferta (capacidad vial para distintas situaciones). Para llegar a esos valores se necesitan mediciones específicas y permanentes en una variedad de casos, que permitan tener confianza en los valores obtenidos. Existen, además, procedimientos relativamente sencillos para utilizar los valores de referencia en el contexto de un cierto análisis de transporte.

        En 2007 y como parte del diagnóstico de la metodología de los estudios de impacto de transporte (EISTU), se  realizó algunas mediciones de demanda en los accesos de proyectos de edificación que habían aprobado sus estudios de impacto. Al comparar la demanda de transporte del proyecto estimada con la observada las diferencias fueron significativas. Lo mismo ocurrió con las intersecciones del área de influencia de cada uno de los EISTU. En ese escenario no es claro que los estudios de impacto hayan establecido las medidas de mitigación que correspondían a cada proyecto de edificación. Como la tramitación de un EISTU tarda varios meses o incluso más de un año, la cantidad de recursos, públicos y privados, invertidos en el desarrollo y revisión de esos estudios parece excesiva para el nivel de precisión logrado.

        En 2011 el MOP y SECTRA iniciaron los primeros 4 estudios para establecer la demanda representativa de una muestra de desarrollos inmobiliarios con usos residenciales y no residenciales en varias ciudades del país. Gracias a eso por primera vez se tendrá valores de referencia oficiales para la demanda de transporte de los usos de suelo analizados: edificios, conjuntos de viviendas en zonas de expansión, centros comerciales, etc. Con esa información los EISTU y otros estudios similares podrán realizarse de forma más homogénea y certera, al menos en cuanto a la estimación de la demanda.

        En el caso de la capacidad de las vías urbanas existen datos para intersecciones semaforizadas en Santiago, pero no para otras ciudades del país. La medición de capacidad en intersecciones semaforizadas requiere condiciones sobre la longitud de cola y su descarga que se dan en pocos casos. Por esta razón en algunas ciudades la medición no es posible, a menos que se implemente un experimento controlado que permita generar esas condiciones a través del ajuste de las programaciones. Los encargados de los SCAT regionales en funcionamiento podrían generar esos experimentos y medir la capacidad aprovechando sus sistemas de CCTV.

        La captura de datos a través de medios tecnológicos (ver “Opinión de los Socios” de julio y diciembre de 2011) me parece que también es un área relevante para mejorar nuestro conocimiento de la problemática de transporte.

        b) Relación transporte-usos de suelo

        La manera de abordar la relación transporte-uso de suelo es otro ejemplo que me parece interesante de imitar. El plan de desarrollo de Londres (The London Plan – Spatial Development Strategy for Greater London) indica explícitamente que los nuevos desarrollos inmobiliarios deben incluir desde el inicio conexiones de transporte público de alta calidad y otras medidas para disminuir el uso del automóvil. También señala que se debe definir la localización de las viviendas y equipamientos de manera que los desplazamientos sean de corta distancia para que sea factible realizarlos a pie o en bicicleta. Acá todavía insistimos en proveer la capacidad necesaria para todos los que quieran usar el automóvil y no existen requisitos sobre la cercanía de los equipamientos. Sé que estos temas caen en la maraña institucional que tenemos actualmente y que no es fácil ajustar las normativas y atribuciones involucradas, pero me parece que SOCHITRAN debiera tener una opinión al respecto. Pablo Allard mencionó semanas atrás en su columna “2012, el año de las ciudades” aparecida en el diario La Tercera que el gobierno tiene el compromiso de iniciar este año la discusión de una “Política Nacional de Desarrollo Urbano”.  Es la oportunidad para aportar nuestra visión.

        c) Estudios expost

        Por último, creo que debemos copiar la experiencia de otros países en el desarrollo de estudios expost. Hasta ahora nos conformamos con estimar demandas, costos, beneficios y rentabilidades, pero hasta donde sé, desconocemos el error de esas estimaciones. ¿Qué pasaría si descubrimos que por múltiples razones los errores son tan grandes que no tiene sentido realizar análisis tan detallados pues con cálculos más sencillos se podría lograr una precisión comparable? En ese caso sería mejor simplificar cierto tipo de estudios de transporte y utilizar buena información de referencia. Podríamos tener entonces metodologías de unas pocas decenas de páginas pero apoyadas con datos duros; la experiencia y criterio del analista recobrarían su lugar en nuestra profesión.