Johanna Vollrath, Gisèle Labarthe – “Para mis enemigos, el Reglamento”

SECTRA y los nuevos tiempos

La historia de SECTRA se remonta hace ya varios años, cuando en 1982, mediante Instructivo Presidencial se crea la Comisión Interministerial de Transporte Urbano (CTU) y su Secretaría Ejecutiva (SECTU), para luego, en 1990, crearse la Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transporte (CIPIT), en sustitución de la CTU y SECTRA en sustitución de la SECTU. Desde entonces, a la fecha, SECTRA ha tenido importantes cambios, como su traslado desde el Ministerio de Planificación MIDEPLAN, al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, el año 2010.

Sin embargo, existen otros cambios, tal vez menos conocidos por la gran mayoría, pero no por ello menores en su importancia, y que quisiera compartir. Así, por ejemplo, hoy SECTRA cuenta con cinco oficinas de ámbito macro-regional, un gran esfuerzo que hemos logrado concretar en los últimos años, para llegar de mejor manera a distintas ciudades y también a localidades más alejadas en nuestro país.

Otro logro es el desarrollo de distintas iniciativas mediante la gestión de recursos adicionales a los del propio Programa. Durante los últimos años, el presupuesto SECTRA ha presentado reducciones y, dado que la planificación es una prioridad para nuestras ciudades y no puede detenerse, hemos llevado adelante estudios a través de fondos regionales, así como también a través de convenios de transferencia de recursos desde la Subtrans.

Adicionalmente hemos contado con fondos internacionales, ya sea a través del Banco Interamericano de Desarrollo BID, como también a través del programa de cooperación en sostenibilidad ambiental y cambio climático entre la Unión Europea y América Latina, Euroclima+.  Junto con ello, hoy el equipo de SECTRA, además de los estudios que lleva adelante mediante procesos licitatorios, desarrolla numerosas iniciativas y análisis de manera interna, teniendo un rol técnico proactivo dentro del propio Ministerio y con diversas entidades del país. El conjunto de estos cambios nos ha abierto nuevas oportunidades y grandes aprendizajes en los cuales queremos seguir avanzando.

Una de las principales tareas del Programa de Vialidad y Transporte Urbano SECTRA, en su rol planificador, es generar planes de desarrollo de los sistemas de transporte urbano, tanto de infraestructura como de gestión, orientados a mejorar las condiciones de movilidad. De igual manera, SECTRA es conocida por evaluar socialmente iniciativas de inversión y por desarrollar las metodologías y modelos necesarios para el análisis.

Otras tareas, más silenciosas y menos conocidas, son entregar un apoyo técnico continuo y muy significativo, ya sea como contraparte de estudios o como asesores de diferentes organismos públicos, tales como MOP, MINVU, MDSF, Gobiernos Regionales y muchos municipios a lo largo del país, y ser un ente coordinador, teniendo como ejemplo nuestro liderazgo en la dirección de la mesa de estaciones intermodales de la Región Metropolitana, desde el año 2013.

Sin embargo, el fuerte dinamismo que tienen las ciudades, sumado al surgimiento de una sociedad cada vez más empoderada y consciente de la importancia de hacer valer su opinión, el foco climático, el nacimiento de nuevas plataformas tecnológicas, la pandemia, entre otros aspectos, nos ha puesto enormes desafíos que debemos enfrentar, haciendo que la planificación de los sistemas de transporte urbano sea cada vez más compleja de realizar.

Y ¿cómo lo estamos enfrentando?

  • Primero, contando con un equipo de profesionales de alto nivel técnico, tremendamente comprometido con el servicio público, que busca liderar la planificación de transporte, respondiendo de la mejor manera a las necesidades de las personas y aportando con ello a una mejor calidad de vida.
  • Por otro lado, siendo coherentes, en nuestros planes y proyectos, con las políticas de incentivo al uso de modos no motorizados y de transporte público. Por ello estamos dando un fuerte impulso al desarrollo de planes de transporte público, planes de accesibilidad peatonal y proyectos de ciclovías, por nombrar algunos ejemplos.
  • Generando una participación ciudadana activa y temprana, desde la definición de la visión objetivo de nuestras ciudades y a lo largo del desarrollo de planes de movilidad y de proyectos, buscando acuerdos con diversos entes que conforman la sociedad, ya sea del mundo público, privado, academia, organizaciones civiles, de tal forma que podamos privilegiar proyectos y medidas que aporten al bien colectivo, más allá del bien individual.
  • Diseñando una respuesta sistémica y coherente entre los distintos sectores y niveles del Estado, con los privados y la sociedad civil, teniendo en cuenta, por ejemplo, que los procesos de regeneración urbana tienen el potencial de modificar los patrones de movilidad y acceso.
  • Incorporando la sostenibilidad como un objetivo decisivo en la definición de planes de movilidad.
  • Contemplando variables como accesibilidad universal y género, en los proyectos.
  • Generando cambios en las metodologías tradicionales con que se ha abordado la evaluación social de proyectos de transporte, de tal forma que incluyan otras variables hoy no consideradas en el Sistema Nacional de Inversiones, trabajo que se está llevando adelante en conjunto con MDSF.
  • Impulsando la innovación en las metodologías, procesos y proyectos. Es por esta razón que creamos el área de Big data, originalmente en SECTRA con foco en la planificación y luego abriéndose a otros ámbitos más amplios del transporte, pasando a formar parte del Área Sistemas Inteligentes de Transporte, de la Subtrans. Adicionalmente, estamos trabajando en la implementación de la metodología BIM en proyectos viales, siendo pioneros dentro del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

Éstos son algunos ejemplos en los cuales estamos trabajando y, sin duda, queda mucho por hacer y en ello SECTRA seguirá avanzando de manera comprometida.

Pero no basta… necesitamos también el compromiso y el esfuerzo de todos quienes tenemos algo que aportar en estos desafíos, y la SOCHITRAN, sus socios, somos actores tremendamente relevantes en ello. Hoy más que nunca necesitamos estar unidos y apoyarnos para avanzar de la mejor manera posible. Habrá diferencias entre nosotros, por supuesto, pero lo fundamental es que éstas nos ayuden a construir mejores soluciones y no a distanciarnos o descalificarnos entre los mismos profesionales del área. Solos no podemos generar los grandes cambios, pero sí unidos y convencidos de que estamos trabajando por construir mejores ciudades, de todos y para todos.

Metodologías de evaluación social de proyectos de transporte (en conjunto con Alan Thomas), Sep 2016

 

En el último tiempo, las metodologías de evaluación social de proyectos de transporte que se aplican en nuestro país han sido fuertemente cuestionadas, principalmente por el supuesto de que éstas no están debidamente actualizadas y/o que presentan limitaciones al incorporar como beneficios, en las evaluaciones sociales, sólo aquellos provenientes del ahorro del consumo de recursos: tiempo de viaje de los usuarios y costos de operación de los vehículos.

Con la finalidad de objetivar la discusión, creemos esencial dar a conocer el estado de situación de las metodologías utilizadas en el país, lo cual presentamos brevemente en este artículo.

El Sistema Nacional de Inversiones (SNI) norma y rige el proceso de inversión pública de Chile, reuniendo las metodologías, normas y procedimientos que orientan la formulación, evaluación y ejecución de las Iniciativas de Inversión (IDI) que postulan a fondos públicos. En particular, en el SNI están radicadas las metodologías de análisis y evaluación social de proyectos de transporte, tanto urbano como interurbano.

El objetivo del SNI es cautelar el uso eficiente de los recursos públicos a través de la ejecución de proyectos de transporte que aumenten el bienestar social de la población. Para tal efecto, utiliza la evaluación social de proyectos, entendida como un proceso de identificación, medición y valorización de beneficios y costos de los proyectos desde la perspectiva del bienestar social.

Desde sus inicios en el año 1984, el Programa de Vialidad y Transporte Urbano: SECTRA ha tenido, como una de las líneas de trabajo permanente, el desarrollar y actualizar las metodologías de evaluación social de los proyectos de transporte urbano, trabajo desarrollado en conjunto con el Ministerio de Desarrollo Social (y con las instituciones que lo antecedieron).

Para conocer qué tan actualizadas y completas son las metodologías utilizadas en el país, se responderá en este artículo tres preguntas fundamentales:

¿Cómo estamos?

¿Hacia dónde vamos?

¿Cómo vamos?

  1. ¿Cómo estamos?

La revisión de las prácticas utilizadas[1] en el Reino Unido, Alemania, Suecia, Holanda, Estados Unidos, Australia (NSW) y Nueva Zelandia muestra que todos estos países utilizan metodologías similares a las utilizadas en Chile, cuya principal componente es el ahorro de tiempo de viaje. Las diferencias más importantes se encuentran en el valor de la tasa de descuento, horizonte de evaluación y en el tratamiento del riesgo y la incertidumbre de los beneficios y costos de los proyectos. En todos los países mencionados, se trata de cuantificar y valorizar los beneficios de los proyectos, incorporándose a través del multicriterio todo aquello que no puede ser cuantificado: impactos sobre el paisaje, la biodiversidad, el patrimonio, etc.

El pilar fundamental, el tiempo de viaje, es definido por propósito (Employer’s Business, Commute, Others). En Alemania y Suecia se diferencia por modo (diferencias en general pequeñas, salvo el modo aéreo), y también en ambos países hay un tratamiento diferenciado para los ahorros pequeños de tiempo con respecto a los ahorros grandes (utilización de un valor unitario un poco menor). Por otra parte, en Suecia y Estados Unidos se utilizan valores levemente distintos según el largo del viaje. Todos los países incorporan, en sus metodologías, un valor para la confiabilidad, ya sea entendida como desviación estándar o como la probabilidad de llegar tarde, y la comodidad, generalmente a través de un ponderador del valor del tiempo de viaje (mayor que 1 en situaciones de hacinamiento, en transporte público, o en condiciones de congestión, para el transporte privado). Como excepciones destacan Alemania, que no tiene tratamiento explícito para la confiabilidad, y Suecia y Estados Unidos, que no distinguen especialmente la comodidad.

En materia de externalidades, todos los países incorporan valores para el ruido y emisiones (separando por PM10, SOX, NOX y CO2) y accidentes, observándose una gran dispersión del Valor Estadístico de la Vida, aún en países de ingresos similares. Por ejemplo, en Estados Unidos, el valor es de USD MM 9 y en el Reino Unido de USD MM 2.

  1. ¿Hacia dónde vamos?

En los últimos años, Sectra en conjunto con MDS, ha trabajado en el desarrollo y actualización de metodologías de análisis y evaluación social de proyectos de transporte, las cuales tienen como objetivo alinear los procedimientos usados en nuestro país con las mejores prácticas a nivel internacional. Entre los trabajos más relevantes se pueden citar:

  1. Actualización del Valor Social del Tiempo de Pasajeros Interurbano por Disposición a Pagar
  2. Metodología de Estimación de Beneficios por Reducción de Accidentes
  3. Valor Social del Tiempo de Viaje de la Carga
  4. Actualización del Manual de Evaluación Social de Proyectos de Vialidad Urbana (MESPIVU)
  5. Manual de Recomendaciones para Proyectos de Vialidad Peatonal
  6. Diferenciación de Etapas de Viaje en Transporte Público
  7. Valor Social del Tiempo de Viaje Urbano por Disposición a Pagar
  8. Estimación de Emisiones Atmosféricas por Fuentes Móviles (MODEC)
  9. Estimación de Beneficios por Reducción de Contaminantes (MODEM)
  10. Metodología de Estimación  de Consumos Energéticos y Emisiones del Transporte (STEP)
  11. Metodología de Estimación de Emisiones y Propagación de Ruido para Fuentes Móviles
  12. Metodología de Cálculo de Emisiones para Proyectos Tácticos
  13. Metodología de Estimación de Emisiones  y Consumos Energéticos para Puertos y Aeropuertos
  14. Estimación del Valor Estadístico de la Vida (en conjunto con el  Ministerio del Medio Ambiente)
  15. Inclusión de Franjas Verdes y Equipamiento Urbano en Proyectos de Transporte   

Los 15 trabajos señalados dan cuenta de un permanente proceso de actualización e incorporación progresiva de las variables más relevantes asociadas a los beneficios generados por los proyectos de transporte.

Es importante resaltar que la nueva versión del MESPIVU valida el uso del Análisis Multicriterio (AMC) para los impactos no cuantificables. Esta técnica se limita al uso en proyectos socialmente rentables.

  1. ¿Cómo vamos?

La primera conclusión que resalta es que el país dispone de completas y modernas metodologías, alineadas con la práctica internacional.  No obstante, se debe avanzar en incorporar variables como comodidad y confiabilidad, relevantes especialmente para proyectos de transporte público.

Otra materia pendiente es la formalización del uso de la técnica del Análisis Multicriterio, que puede aportar bastante en la selección de proyectos que ya demostraron su rentabilidad social.  Una clara definición de la forma de utilizar esta técnica, incluyendo la selección y metodología de obtención del  valor de los ponderadores asociados a cada criterio, es un paso importante para la incorporación delos atributos no cuantificables.

Finalmente cabe destacar que recientemente se constituyó una Mesa Técnica de Expertos en Evaluación Social de Proyectos de Transporte Urbano, instancia que permitirá generar los lineamientos para la elaboración de metodologías para evaluar socialmente proyectos integrados de transporte.

Esta Mesa Técnica está liderada conjuntamente por la División de Evaluación Social de Inversiones del Ministerio de Desarrollo Social y el Programa de Vialidad y Transporte Urbano: SECTRA, y en ella participará un grupo de destacados académicos con experiencia en evaluación social de inversiones en las áreas de transporte y urbanismo.

Autores:

Alan Thomas Torres (Coordinador Área Metodológica y Datos SECTRA)

Gisèle Labarthe Bordagorry (Secretaria Ejecutiva SECTRA)

 


[1] Mackie and Worsley (2013) International Comparisons of Transport Appraisal Practice.