Sobre la reactivación económica y el Sistema Nacional de Inversiones

El domingo 14 de junio, en cadena nacional, el presidente Piñera anunció un enorme paquete de medidas para el manejo de la pandemia por COVID 19 (que incluye un aumento del monto y cobertura del ingreso familiar de emergencia y aumento del presupuesto en el sector salud) y para la reactivación económica -que va a ser muy dura una vez terminado este periodo de pandemia-, por un total de 12.000 Millones de USD.

La reactivación económica tiene un componente relevante en inversión en infraestructura pública, siguiendo la línea de la política económica del Keynesianismo (y apartándose de la escuela austriaca de Hayek o neoliberal, que suele ser la visión común en gobiernos de derecha), principalmente porque la inversión en infraestructura pública genera stock de capital, aumento de la demanda de insumos, y lo más relevante, una alta cantidad de empleos, que finalmente se traduce en un círculo virtuoso de flujo de demanda y consumo, que, apoyado en una disminución de las tasas de interés generales, puede reactivar la inversión privada y la capacidad de crecimiento (o recuperación en este caso).   

El principal postulado de la teoría de Keynes es que la demanda agregada —la sumatoria del gasto de los hogares, las empresas y el gobierno— es el motor más importante de una economía. Keynes sostenía asimismo que el libre mercado carece de mecanismos de auto equilibrio que lleven al pleno empleo. Los economistas keynesianos justifican la intervención del Estado mediante políticas públicas orientadas a lograr el pleno empleo y la estabilidad de precios.

En la demanda agregada influyen muchas decisiones económicas, tanto públicas como privadas. Las decisiones del sector privado pueden a veces generar resultados macroeconómicos adversos, tales como la reducción del gasto de consumo durante una recesión. Esas fallas del mercado a veces exigen que el gobierno aplique políticas activas, tales como un paquete de estímulo fiscal. Por lo tanto, el keynesianismo apoya una economía mixta guiada principalmente por el sector privado pero operada en parte por el Estado. Por ejemplo, los keynesianos propondrían incurrir en un gasto deficitario destinado a proyectos de infraestructura que demanden mucha mano de obra para estimular el empleo y estabilizar los salarios cuando la economía se contrae.

Sobre las políticas dedicadas a combatir el COVID 19, prefiero no pronunciarme al no ser mi campo de competencia. Al contrario, y luego de haber trabajado por años en el servicio público, tanto en el Sistema Nacional de Inversiones como en el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, tengo una intuición ilustrada del tipo de conflictos, relacionados a la provisión de infraestructura pública, que empezarán a emerger.

Cuando fue el terremoto del 27 de febrero del 2010, el Sistema Nacional de Inversiones (SNI) generó una nueva tipología de proyectos llamada “reconstrucción terremoto”, la cual aceleró el proceso de aprobación de proyectos de reconstrucción de infraestructura pública dañada o destruida, saltándose el ciclo clásico de perfil, prefactibilidad, factibilidad, diseño y ejecución por la cual deben pasar la gran mayoría de los grandes proyectos que entran al SNI. El motivo era evidente: la infraestructura a reponer ya existía y brindaba un servicio con una demanda ya justificada a priori. Para el caso de la reconstrucción post COVID, no hablaremos de una reconstrucción física de infraestructura, sino de una reconstrucción de los mecanismos que le dan movimiento a la economía. 

Por tanto, es de esperar que el SNI deba flexibilizar sus criterios de aprobación de proyectos en vista a la recuperación económica. Sin embargo, el sistema debe asegurarse, ya que los nuevos proyectos se tratarán de mejoramiento o ampliación de infraestructura existente o construcción de infraestructura nueva, con el fin de maximizar la probabilidad de que dichos proyectos sean socialmente rentables (es decir, que tengan VAN Social positivo, utilizando las metodologías establecidas por el Ministerio de Desarrollo Social).

Acá entrará el primer foco de conflicto: los proyectos pueden aumentar su VAN social reduciendo la cantidad de mano de obra requerida para la construcción y operación del proyecto (pues en términos de costo de oportunidad, la mano de obra es un recurso), mientras que las autoridades intentarán potenciar -siguiendo la línea Keynesiana- los proyectos que generen la mayor cantidad de empleo posible. Por lo tanto, un indicador (la rentabilidad social) presionará alternativas de proyecto que generen los beneficios por la menor cantidad de recursos humanos involucrados, mientras que las necesidades de reactivación económica apuntarán en el sentido contrario.

Por otro lado, olvidar los criterios de rentabilidad social, en especial para proyectos de infraestructura productiva (es decir, que su foco es reducir los costos marginales de otros mercados, tales como los proyectos de embalses, aguas lluvia, transporte y puertos), puede generar un remedio peor que la enfermedad, es decir, generar una destrucción de valor económico mayor a los efectos positivos de la mayor contratación y gasto en materiales e insumos de construcción.

Tenemos poco tiempo para solucionar esta primera dicotomía, pues la reactivación económica debe venir lo antes posible en términos de tiempo transcurrido, al fin de la pandemia y la vuelta a la normalidad, que expertos estiman se producirá en septiembre u octubre de este año 2020, por lo que inventar nuevas metodologías requiere tiempo que no tenemos. Olvidar los criterios de eficiencia económica pasando todas las evaluaciones a costo eficiencia o mínimo costo no resuelve el problema y genera la probabilidad de un escenario económico aún menor, si se invierten los recursos escasos en proyectos que en lugar de generar valor social, lo destruyan.

Para resolver este punto, quiero proponer un mecanismo simple y de fácil aplicación: llevar, temporalmente y por un periodo de dos años a partir del inicio de la reactivación económica, los factores de transformación económica de precios de demanda a precios sociales, relativos a la mano de obra a cero, para mano de obra calificada, semi calificada y no calificada (o lo que es lo mismo, los costos totales de mano de obra tendrán un valor social igual a cero en términos económicos). En la actualidad, estos factores de conversión son 0.98, 0.68 y 0.62 respectivamente. Los factores de conversión utilizados en la actualidad reflejan un escenario de tasas de empleabilidad y ciclo económico que no se condecirán con la realidad que viviremos post pandemia, y, por lo tanto, seguir aplicándolos a rajatabla sería un error. Esto puede complementarse con metodologías que provienen de estudios realizados por el MDS como, por ejemplo, la de estimación de empleo por peso gastado[1], de manera que las autoridades puedan priorizar proyectos en base a su capacidad de generar empleos de corto, mediano y largo plazo. El resorte de llevar a cero los precios sociales de la mano de obra es exclusivo de la División de Evaluación Social e Inversiones, en la Subsecretaria de Evaluación Social del MDS, simplemente actualizado el documento oficial de Precios Sociales[2].  Realizar esta simple medida, que además reflejaría mejor una realidad con alto nivel de desempleo tal y como se proyecta, resolvería la dicotomía entre empleabilidad y rentabilidad de los proyectos.

Un segundo problema tendrá que ver con los tiempos que se requieren para los estudios de prefactibilidad y demanda para comparar alternativas de proyectos. Existirá una presión por hacer los estudios que requiere el SNI de la manera más rápida posible para pasar a las fases de diseño y ejecución con oportunidad y en los tiempos correctos, mientras que los procesos del sistema y sus requerimientos podrían generar una merma en esta velocidad, en especial en aquellos proyectos que utilizan el VAN social como métrica de aprobación (los proyectos que se evalúan con enfoques de costo eficiencia en este sentido no se verían tan afectados). 

Nuevamente existe un arma de doble filo: generar un proceso abreviado, saltándose los procesos del ciclo de vida del proyecto, y pasando directo al diseño o a la ejecución sin sólidos estudios de base, puede generar una importante destrucción de valor social, generando una pérdida de valor económico mayor al que se dará por el efecto de reactivación económica.

Acá la solución que quiero plantear corresponde a generar un hibrido entre un proceso correcto y un proceso abreviado. A modo de ejemplo, un proyecto de metro requiere en sus estudios de prefactibilidad la evaluación social de distintas alternativas, modelando dos cortes temporales y dos años de evaluación para cada alternativa, es decir, para tres alternativas, doce corridas y modelaciones distintas, lo que efectivamente requiere un tiempo de modelación, procesamiento de datos, estudio y validaciones no menores. Si en esta misma etapa, se utilizaran indicadores más abreviados pero que entreguen la misma información, podrían reducirse los tiempos.

Una forma sería utilizar una métrica simplificada que requiera sólo una modelación por alternativa, y comparar ambas en base a una razón beneficio – costo, donde en el numerador irían los beneficios anualizados de cada alternativa utilizando los factores de expansión de punta mañana a todo el año, y en el denominador el valor anualizado de costos (considerando los costos de inversión, operación y mantenimiento). Esto reduciría los costos y tiempos requeridos para un estudio de prefactibilidad, y seguiríamos guiándonos por criterios de búsqueda de creación de valor para comparar proyectos.

Así como se puede optimizar para proyectos de transporte, al menos de manera transitoria, debe estudiarse como suavizar los criterios y exigencias a estudios de evaluación social en este nuevo escenario de reactivación económica. Para esto tenemos poco tiempo. El llamado que hago a las autoridades que participan en la inversión pública es a generar una mesa de trabajo con vistas a tener, de acá a octubre, todas las estrategias y metodologías alternativas para poder agilizar y adecuar las metodologías y procesos actuales, con el fin de evitar que el SNI se convierta en la piedra de tope para la reactivación de la economía, y con ello, termine de sepultar su prestigio, que tanto ha costado mantener.   


[1] Ministerio de Desarrollo Social – IKONS (2014). Estudio estimación del empleo generado por peso gastado en inversión pública.

[2] Tanto el estudio de estimación del empleo por peso gastado como los documentos oficiales de precios sociales pueden encontrarse en

http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/evaluacion-iniciativas-de-inversion/evaluacion-ex-ante/metodologias-y-precios-sociales-nuevos-sectores/

2018 – Diagnóstico de avance de los Planes Maestros de Transporte Urbano a nivel nacional y estrategia para su implementación, Eduardo Koffmann J.

Ventajas y Limitantes de la Evaluacion Social de Proyectos en Transporte

Sin duda, la Evaluación Social de Proyectos es un caso emblemático de como una idea desarrollada en la academia, y transformada en política pública, ha ayudado al sector público a evitar grandes despilfarros de recursos, a seleccionar buenos proyectos de infraestructura pública, y a evitar que las decisiones arbitrarias se impongan sobre el análisis técnico racional, acompañado de datos duros. En el caso de transporte particularmente, el Sistema Nacional de Inversiones, desde su época en ODEPLAN, MIDEPLAN y finalmente en el Ministerio de Desarrollo Social, ha normado y dictado los aspectos metodológicos de una buena evaluación social del proyecto, lo que de alguna manera nos ha ahorrado ejemplos de vicios que suelen verse en Latinoamérica o incluso en Europa, como aeropuertos que se inauguran por decisiones “estratégicas”, y luego son usados como canchas de golf.

En dicho sentido, la evaluación social de proyectos como herramienta agrega un valor inconmensurable a la toma de decisiones en el sector público, lo que explica que siga siendo enseñada en las principales universidades chilenas como un curso de pregrado, es decir, que se considera esencial en la cartera de conocimientos de un nuevo ingeniero de transportes.

Dicho todo lo anterior, es importante reconocer que toda herramienta tiene su ámbito de acción y sus limitantes. Uno de los efectos curiosos de la evaluación social como herramienta para la toma de decisiones, es que su robustez teórica y su explicación racional de la economía del bienestar han hecho que su propia luz enceguezca respecto a sus limitantes, o a sus alternativas.

Respecto a las limitantes, la principal que me gustaría abordar se refiere a una falencia que no todo el mundo conoce, y que incluso se ha presentado como una ventaja; que “un peso es un peso”. Este, conocido como el tercer principio de Harberger o enfoque de eficiencia, enunciado en “Three Basic Postulates for Applied Welfare Economics (1971)”, dice que los beneficios y costos de un proyecto deben sumarse directamente, independiente de quien los paga o recibe. En otras palabras, 100 pesos de beneficios a alguien de altos ingresos valen lo mismo que los mismos 100 pesos en beneficios de alguien de ingreso bajo. Esto se ha presentado como una ventaja en el sentido de que facilita enormemente el cálculo del Valor Neto Social de un proyecto. Desgraciadamente, este principio resulta nocivo desde una perspectiva del bienestar social. Gálvez y Jara Díaz presentaron en 1998 un resultado poco alentador para el enfoque de eficiencia; el utilizar un ponderador social unitario en la suma de costos y beneficios netos, independiente del beneficiario, es equivalente a utilizar, desde el punto de vista de las utilidades marginales sociales, un ponderador inversamente proporcional a la utilidad marginal del ingreso. En otras palabras, el principio de eficiencia tiene como efecto que los pobres valgan menos, y los ricos valgan más. El efecto de ello es que los proyectos que han dado rentables en los últimos años son aquellos que benefician principalmente a los sectores de altos ingresos de la población (como autopistas urbanas, extensiones de metro al sector oriente, etc.), donde hay mayor demanda, pues además se suma que la tasa de viajes es mayor donde el ingreso sea más alto.

El otro tema a ser relevado es la insistencia de utilizar sólo la evaluación social como herramienta para la toma de decisiones. En este sentido, debe considerarse que incluso si fuésemos capaces de medir todos los costos y beneficios en un proyecto, la generación de Valor Neto Económico (incluso si no tuviese implícito el efecto regresivo anteriormente mencionado), no puede ser el único objetivo de una sociedad. Existen políticas públicas, prioridades sociales, falta de información en muchos casos u objetivos estratégicos. La insistencia del Sistema Nacional de Proyectos, particularmente en el sector del transporte, de utilizar sólo el VAN Social como herramienta de cortapalos para dar el RS en un proyecto ha sido contraproducente, al punto que algunos años anteriores proyectos en zonas extremas dejaron de requerir evaluación social para tomar un carril alternativo, resultando en inversiones sobredimensionadas donde penan las ánimas.  Tal vez si el SNI hubiese aceptado elementos adicionales para la toma de decisiones, como el análisis multicriterio, el cálculo de indicadores de accesibilidad, el análisis de involucrados o stakeholders, entre otras técnicas complementarias en la evaluación de proyectos, podría haber evitado el bypass.

Para resumir, pienso que hay dos aspectos en que el sistema nacional de inversiones debe hacerse cargo; ampliar la mirada de la evaluación con técnicas multicriterio (como en Corea del Sur, Reino Unido, Canadá, etc.), y reconocer que el enfoque de eficiencia no puede ser el único destino en un país tan desigual como el nuestro, proponiendo no necesariamente los famosos ponderadores de ingreso, pero si abriendo la puerta a análisis adicionales.

Tenemos en Chile un sistema nacional de inversiones que es una joya en el contexto de Latinoamérica, pero no puede dormirse en los laureles. Vienen proyectos que probablemente sacarán a relucir los gaps de nuestro sistema, como la Extensión de Línea 4 a Bajos de Mena anunciada por el Sr. Presidente Piñera en la cuenta pública de este año. Si seguimos insistiendo con que sólo el VAN cuenta y que el enfoque de eficiencia es lo único válido, entonces el desarrollo nunca llegará a los sectores más desfavorecidos, donde la tasa de generación de viajes es menor, y la accesibilidad más precaria. Pienso que estos proyectos pueden ser una oportunidad para el sistema hacia un enfoque más amplio, incorporando el análisis multicriterio o la medición de la mejora de indicadores de accesibilidad. Esta es una oportunidad que puede dar un vuelco muy positivo y moderno al sistema, la cual sería una pena y un error no aprovecharla.