Ventajas y Limitantes de la Evaluacion Social de Proyectos en Transporte

Sin duda, la Evaluación Social de Proyectos es un caso emblemático de como una idea desarrollada en la academia, y transformada en política pública, ha ayudado al sector público a evitar grandes despilfarros de recursos, a seleccionar buenos proyectos de infraestructura pública, y a evitar que las decisiones arbitrarias se impongan sobre el análisis técnico racional, acompañado de datos duros. En el caso de transporte particularmente, el Sistema Nacional de Inversiones, desde su época en ODEPLAN, MIDEPLAN y finalmente en el Ministerio de Desarrollo Social, ha normado y dictado los aspectos metodológicos de una buena evaluación social del proyecto, lo que de alguna manera nos ha ahorrado ejemplos de vicios que suelen verse en Latinoamérica o incluso en Europa, como aeropuertos que se inauguran por decisiones “estratégicas”, y luego son usados como canchas de golf.

En dicho sentido, la evaluación social de proyectos como herramienta agrega un valor inconmensurable a la toma de decisiones en el sector público, lo que explica que siga siendo enseñada en las principales universidades chilenas como un curso de pregrado, es decir, que se considera esencial en la cartera de conocimientos de un nuevo ingeniero de transportes.

Dicho todo lo anterior, es importante reconocer que toda herramienta tiene su ámbito de acción y sus limitantes. Uno de los efectos curiosos de la evaluación social como herramienta para la toma de decisiones, es que su robustez teórica y su explicación racional de la economía del bienestar han hecho que su propia luz enceguezca respecto a sus limitantes, o a sus alternativas.

Respecto a las limitantes, la principal que me gustaría abordar se refiere a una falencia que no todo el mundo conoce, y que incluso se ha presentado como una ventaja; que “un peso es un peso”. Este, conocido como el tercer principio de Harberger o enfoque de eficiencia, enunciado en “Three Basic Postulates for Applied Welfare Economics (1971)”, dice que los beneficios y costos de un proyecto deben sumarse directamente, independiente de quien los paga o recibe. En otras palabras, 100 pesos de beneficios a alguien de altos ingresos valen lo mismo que los mismos 100 pesos en beneficios de alguien de ingreso bajo. Esto se ha presentado como una ventaja en el sentido de que facilita enormemente el cálculo del Valor Neto Social de un proyecto. Desgraciadamente, este principio resulta nocivo desde una perspectiva del bienestar social. Gálvez y Jara Díaz presentaron en 1998 un resultado poco alentador para el enfoque de eficiencia; el utilizar un ponderador social unitario en la suma de costos y beneficios netos, independiente del beneficiario, es equivalente a utilizar, desde el punto de vista de las utilidades marginales sociales, un ponderador inversamente proporcional a la utilidad marginal del ingreso. En otras palabras, el principio de eficiencia tiene como efecto que los pobres valgan menos, y los ricos valgan más. El efecto de ello es que los proyectos que han dado rentables en los últimos años son aquellos que benefician principalmente a los sectores de altos ingresos de la población (como autopistas urbanas, extensiones de metro al sector oriente, etc.), donde hay mayor demanda, pues además se suma que la tasa de viajes es mayor donde el ingreso sea más alto.

El otro tema a ser relevado es la insistencia de utilizar sólo la evaluación social como herramienta para la toma de decisiones. En este sentido, debe considerarse que incluso si fuésemos capaces de medir todos los costos y beneficios en un proyecto, la generación de Valor Neto Económico (incluso si no tuviese implícito el efecto regresivo anteriormente mencionado), no puede ser el único objetivo de una sociedad. Existen políticas públicas, prioridades sociales, falta de información en muchos casos u objetivos estratégicos. La insistencia del Sistema Nacional de Proyectos, particularmente en el sector del transporte, de utilizar sólo el VAN Social como herramienta de cortapalos para dar el RS en un proyecto ha sido contraproducente, al punto que algunos años anteriores proyectos en zonas extremas dejaron de requerir evaluación social para tomar un carril alternativo, resultando en inversiones sobredimensionadas donde penan las ánimas.  Tal vez si el SNI hubiese aceptado elementos adicionales para la toma de decisiones, como el análisis multicriterio, el cálculo de indicadores de accesibilidad, el análisis de involucrados o stakeholders, entre otras técnicas complementarias en la evaluación de proyectos, podría haber evitado el bypass.

Para resumir, pienso que hay dos aspectos en que el sistema nacional de inversiones debe hacerse cargo; ampliar la mirada de la evaluación con técnicas multicriterio (como en Corea del Sur, Reino Unido, Canadá, etc.), y reconocer que el enfoque de eficiencia no puede ser el único destino en un país tan desigual como el nuestro, proponiendo no necesariamente los famosos ponderadores de ingreso, pero si abriendo la puerta a análisis adicionales.

Tenemos en Chile un sistema nacional de inversiones que es una joya en el contexto de Latinoamérica, pero no puede dormirse en los laureles. Vienen proyectos que probablemente sacarán a relucir los gaps de nuestro sistema, como la Extensión de Línea 4 a Bajos de Mena anunciada por el Sr. Presidente Piñera en la cuenta pública de este año. Si seguimos insistiendo con que sólo el VAN cuenta y que el enfoque de eficiencia es lo único válido, entonces el desarrollo nunca llegará a los sectores más desfavorecidos, donde la tasa de generación de viajes es menor, y la accesibilidad más precaria. Pienso que estos proyectos pueden ser una oportunidad para el sistema hacia un enfoque más amplio, incorporando el análisis multicriterio o la medición de la mejora de indicadores de accesibilidad. Esta es una oportunidad que puede dar un vuelco muy positivo y moderno al sistema, la cual sería una pena y un error no aprovecharla.

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