El pasado mes de noviembre se cumplió un año de la puesta en marcha del Sistema de Evaluación de Impacto en la Movilidad (SEIM), que regula los Informes de Mitigación de Impacto Vial (IMIV) que deben presentar los proyectos que conlleven crecimiento urbano por extensión o por densificación y ocasionen impactos relevantes sobre la movilidad local, según se establece en la Ley de Aportes al Espacio Público (LAEP).
De acuerdo con la estadística de casos, presentada por el Subsecretario de Transportes y la División de Desarrollo Urbano (DDU) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo[1], luego de un año de funcionamiento, existen once Planes Comunales de Inversiones en Infraestructura de Movilidad y Espacio Público (PIIMEP) a nivel nacional publicados en el Diario Oficial.
Los PIIMEP son planes de ámbito comunal (también podrían ser a nivel intercomunal) que contienen una cartera de proyectos, obras y medidas, debidamente priorizadas, para mejorar las condiciones de conectividad, accesibilidad, operación y movilidad, así como la calidad de sus espacios públicos y la cohesión social y sustentabilidad urbana (Art. 176 LAEP). Estos planes se podrán financiar con los aportes de los proyectos que conlleven crecimiento urbano por densificación y opten por el aporte monetario equivalente al avalúo fiscal del porcentaje de terreno a ceder a la Municipalidad respectiva (Art. 175 LAEP). Este aporte es adicional a las mitigaciones viales que se establezcan en los IMIV.
Es interesante ver que la elaboración de estos planes ha tenido una ambición que va más allá del propósito establecido en la ley. En efecto, si se revisa, por ejemplo, el caso del PIIMEP de Valdivia, se podrá comprobar que la inversión del plan alcanza a UF 3.792.950 para el periodo 2021 al 2030 y los potenciales aportes en el mismo periodo llegan tan solo a UF 116.000, es decir apenas alcanzaría a un 3% del plan[2]. La explicación de este desequilibrio radica en la oportunidad que se vio al generar el plan, esto es, que sirviera de plan maestro de inversiones de la comuna, pudiendo acoger otros financiamientos que ayuden a su concretización. Esta idea ya se encuentra presente en un proyecto de ley misceláneo que permitiría agregar otros financiamientos al PIIMEP, proveniente de recursos de otros órganos de la Administración del Estado.
Si bien parece una buena iniciativa que potenciaría los planes, no se puede dejar de lado que la elaboración de un plan más ambicioso significa un plan más complejo, caro y de largo desarrollo, sin dejar de lado que, mientras no sea vinculante para otros financiamientos, no existe seguridad de que cumpla el objetivo deseado.
Respecto a las mitigaciones directas, la evaluación hecha por las autoridades señala que, en el primer año de funcionamiento, ingresaron 1.273 IMIV al Sistema de Evaluación de Impacto en la Movilidad (SEIM), de los cuales se han aprobado 420 (33%), se han rechazado 64 (5%) y 789 (62%) se encuentran en trámite. Por su parte, del total de los IMIV ingresados, 754 son IMIV Básicos (59%), 426 corresponden a IMIV Intermedios (34%) y 93 son IMIV Mayores (7%).
Las cifras permiten por primera vez, dimensionar el universo de casos anuales que han requerido de la tramitación de un IMIV y es relevante que prácticamente el 60% de los casos fueron de la categoría más baja (IMIV Básicos), los cuales son revisados por las Direcciones de Tránsito (DT) municipales con apoyo de los servicios públicos regionales, principalmente la UOCT, SEREMITT y DTPM (en el caso de Santiago), lo que lleva a destacar el rol preponderante que han tomado las DT en el funcionamiento del sistema.
1. La Habilitación del SEIM
Uno de los avances que presenta la LAEP es la habilitación de un portal electrónico que marca una diferencia importante con respecto a la administración de los EISTU, cuyo ingreso tradicional por la “Oficina de Partes” generaba una pérdida de tiempo considerable entre la recepción de los informes y su distribución a los organismos públicos revisores que no eran pocos. Sin embargo, ¿qué ha ocurrido en la práctica? Los usuarios del sistema manifiestan que los plazos de revisión son extensos, por lo tanto, el ahorro de tiempo por el uso de la plataforma no logra todavía visualizarse como una ventaja, pero sí se reconoce las ventajas de una presentación digital versus una física.
Se observa que se suele recurrir a la solicitud de aumento de plazo, tanto de revisores como de consultores (posibilidad incluida en el Reglamento), sin embargo, se esperaba que eso fuera para casos específicos de alta complejidad.
La explicación a esta situación se puede encontrar en el proceso de tramitación. El Reglamento contempla dos etapas: una primera donde se puede aprobar, rechazar u observar (generalmente, es observado) y una segunda etapa, donde solo se puede aprobar o rechazar. No resulta difícil comprobar, luego de revisar algunos casos, que muchas de las observaciones son innecesarias y confusas, donde simplemente se limitan a repetir exigencias textuales que figuran en el Reglamento, lo que significa una pérdida de tiempo, tanto para el revisor, como para quien ha realizado el IMIV que debe atender y dar respuesta a cada una de ellas, siendo muy probable que la mayoría se encuentre atendida en los informes.
Detrás de lo descrito, y concentrándonos en el 60% de los casos que son atendidos por las DT, resulta evidente una escasez de profesionales y capacitación técnica en la mayoría de los municipios. Por otro lado, falta una instancia que vele por el correcto funcionamiento del sistema y brinde asistencia “en línea” a los organismos públicos revisores, consultores e incluso, inmobiliarias e inversionistas que deben operar el sistema para revisar si sus proyectos estarán afectos a un IMIV.
El Reglamento establece dos tipos de medidas de mitigación, unas de carácter obligatorio y otras llamadas adicionales. Las primeras corresponden a un check list que deben cumplir las tres categorías de IMIV, mientras que las adicionales son exclusivamente para el nivel intermedio y mayor. En este sentido, los IMIV Básicos sólo debieran revisar el cumplimiento de las obligatorias y por lo tanto su revisión no debería ser compleja, sin embargo, esto no es así, lo que pone de manifiesto que algo anda mal, y cual sea la causa, más allá si es de los revisores o consultores, es evidente que el Reglamento no logra ser suficientemente claro y que el proceso se debe apoyar con guías, videos, capacitación o cualquier otra iniciativa que permita hacer más expedita la tramitación y, de esta forma, aspirar que los IMIV Básico puedan salir aprobados en la primera vuelta.
En síntesis, los IMIV y en particular los Básicos deben ser evaluaciones simples, claras y directas, evitando interpretaciones que signifiquen volver a largas discusiones y eternicen los procesos de aprobación. Los IMIV no pueden ser la piedra tope de las inversiones.
2. Ambigüedad Reglamentaria y el Factor Social
Sin duda que lo descrito en el punto anterior encuentra un sustento muy propicio en las ambigüedades del Reglamento. Es común la discusión de interpretaciones de la norma que, de un lado, parecieran buscar más exigencias de lo que corresponde, mientras que, por el otro lado, se observa resistencia a las medidas que intuitivamente suenan desproporcionadas.
Si el Reglamento lograra una claridad en las exigencias, estableciendo las condiciones y medidas esperadas, habrá salvado un gran problema de la actualidad.
Un ejemplo de esta situación es el concepto de déficit histórico planteado en la LAEP (Art. 168), donde se establece que las mitigaciones deberán ser equivalentes a las externalidades efectivamente generadas por el proyecto y no se harán cargo de los déficits históricos de infraestructura. Se trata de un principio muy loable pero que en la práctica es muy difícil de reglamentar, tan así, que el Reglamento simplemente omite criterios de análisis y hoy en día queda a la interpretación de los revisores.
La relevancia del déficit histórico va de la mano con el “factor social” de los proyectos. Pensemos en el proyecto de un colegio de prebásica subvencionado en un sector vulnerable con infraestructura en mal estado, sin veredas, ni la señalización adecuada, versus un colegio de prebásica para la misma cantidad de alumnos que el anterior, pero en una comuna con una infraestructura consolidada de buen nivel, buenas veredas, señalización y áreas verdes. De acuerdo con los criterios del Reglamento, ¿cuál de los dos tendría una mayor inversión en mitigaciones?, sin duda, que el colegio que se instalará en un contexto de mayor precariedad tendrá más mitigaciones y sería correcto que requiera un mayor nivel de intervención del entorno para accesibilidad y seguridad, el punto es que muy probablemente, el proyecto no tenga la capacidad financiera para sostener el pago de las mitigaciones y es aquí donde se hace necesario que el criterio del déficit histórico sea explícito en reconocer que la infraestructura dañada o faltante, ya sea en calzadas, veredas u otros, será materia de otros programas de mejoramiento urbano (por ejemplo, programas de pavimentación SERVIU o municipales). De lo contrario se comete el error de una inequidad en las oportunidades de desarrollo comunitario relevantes, sobre todo en comunas con menos recursos.
En consecuencia, se trata de un concepto contemplado en la LAEP, pero no resuelto a nivel del Reglamento.
3. A modo de conclusión
Se ha hecho un gran esfuerzo en avanzar en la regulación de las mitigaciones viales y aportes, la trayectoria desde que se iniciaron los EISTU hasta la fecha, ya supera los 20 años, donde existe mucha experiencia de lo que ha funcionado y de lo que ha perjudicado el sistema. La LAEP es una gran oportunidad de avanzar, pero es necesario romper la inercia que una y otra vez tiende a distorsionar el espíritu de mejorar y agilizar el sistema de evaluación.
La LAEP ha puesto a prueba la institucionalidad del Estado. Se requiere avanzar en este aspecto, de tal forma que sea posible converger en acuerdos y procedimientos, principalmente entre el MINVU y el MTT, pero también con el MOP y Municipios.
Desde la puesta en marcha de la LAEP, la SOCHITRAN ha estado colaborando con el MTT con evaluaciones, recomendaciones y sugiriendo cambios metodológicos y de procedimiento que permitan superar los problemas detectados. Así, a la fecha se tienen tres líneas de colaboración: aspectos relacionados con la operación de la plataforma SEIM; aspectos técnicos o metodológicos; y procedimientos administrativos. La primera de las señaladas es sin duda la más urgente de resolver.
La participación de la SOCHITRAN es meramente colaborativa y obviamente, la resolución final de las modificaciones que se adopten y el tiempo que ello tome está en manos del MTT, quien debe procesar los ajustes y complementos necesarios.
Finalmente, corresponde aclarar que las opiniones de esta columna son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan las opiniones de la SOCHITRAN o de otros socios que participan en el grupo de trabajo con el MTT.
[1] Seminario Ley de Aporte al Espacio Público (DDU MINVU, 23 de noviembre de 2022).
[2] “Plan de Inversiones en Infraestructura de Movilidad y Espacio Público de Valdivia”, Municipalidad de Valdivia (Resumen Ejecutivo, Bresciani y Aristo Consultores, 2020).
