Por Guillermo Muñoz S. y Carlos Melo R.
El Ministerio de Transportes ha dado a conocer el modelo general de la futura licitación del Sistema de Transporte Público de Santiago a través de la publicación del documento “Contenido Esencial Bases de Licitación Concesión de Uso de Vías 2018”. La publicación de este documento no es antojadiza, ya que la ley 18696 establece que, como paso previo a la Licitación, el Ministerio deberá abrir un proceso de consulta público en el cuál se expondrán estos Contenidos Esenciales, junto a toda la información relevante que sirvió de base para el trabajo realizado. Es en este período que nos encontramos hoy, por lo que resulta fundamental conocer lo expuesto en dicho documento. En esta columna, se pretende realizar un análisis de la propuesta del Ministerio.
Cuando lo Esencial no aparece
Cuesta profundizar en la revisión de los aspectos más relevantes del modelo propuesto por el MTT, ya que el documento es muy genérico en varios aspectos fundamentales. A lo largo del texto, abundan los titulares acompañados de descripciones del tipo “Se redefinirán los actuales indicadores de calidad, los que en su conjunto procuran asegurar el buen desempeño del servicio prestado”, sin describir en qué consistirá dicha redefinición. Frente a este tipo de afirmaciones, resulta complejo manifestar algún tipo de una opinión técnica. Y, como ya se ha señalado, lamentablemente estas indefiniciones abundan a lo largo del documento.
Resulta ineludible comparar este documento con las Bases de la Licitación declarada desierta a inicios de este año, sobre todo buscando sopesar si la magnitud de los cambios propuestos es de la magnitud suficiente para justificar el retraso en el desarrollo de la licitación producto de esta decisión.
El gran cambio que propone este documento en la estructura de Transantiago es la separación entre la provisión de flota y la operación. Esto, con el objetivo de poder reducir los tiempos de duración de los contratos de concesión de uso de vías (ya que la duración del contrato puede ser distinta a la vida útil de los buses) y disminuir las barreras para poder reemplazar a un operador en caso de que este preste un mal servicio. En teoría, estos objetivos parecen apropiados y apuntan en la dirección correcta. Sin embargo, este tipo de estructura de operación cuenta con muy pocas experiencias implementadas a nivel mundial, y los desafíos de una implementación apropiada, en términos regulatorios, son complejísimos de abordar. Esta complejidad regulatoria no queda recogida en el documento, y resulta fundamental conocerla para evaluar si el esquema diseñado generará los impactos que se pretenden.
El Diablo está en los detalles
Este antiguo refrán, que a muchos nos inculcaron desde pequeños, se puede aplicar perfectamente a este documento y su análisis.
La bondad y conveniencia de medidas como las mencionadas sólo se puede evaluar si se tienen a la vista mucho más antecedentes. Sin saber cómo se asignan los riesgos entre proveedor de flota y operador (¿quién se hace cargo de la mantención?, ¿qué ocurre en caso de accidentes?), es difícil manifestarse sobre el modelo propuesto. Los desequilibrios en los incentivos que cada uno de estos actores tiene (proveedor de flota busca minimizar la inversión para ganar, operador busca contar con autobuses confiables y con bajos costos de mantención) e, incluso, la distorsión respecto al atractivo del negocio que este cambio puede generar en operadores experimentados que tienen acceso a buenas tasas de financiamiento para adquirir flota, son temas que requieren una estructura regulatoria muy clara y precisa.
El documento de Contenido Esencial solo detalla el concepto general que se pretende aplicar, sin explicar cómo se abordará esta complejidad regulatoria, lo que impide realizar un análisis más detallado en ésta, la gran novedad propuesta.
Otro elemento muy relevante a tener en consideración en un sistema de transporte público, y que afecta directamente al usuario, son los indicadores a través de los cuales se evaluará la operación y comportamiento de las empresas y los servicios. No existe en el documento “una definición explícita respecto estos indicadores, ni cuáles serán los mecanismos (¿descuentos?) que se utilizarán para incentivar su cumplimiento. Resulta primordial, en esta etapa de difusión, comentarios y observaciones que se encuentra abierta, conocer este tipo de elementos, puesto que impactan directamente en la calidad de servicio ofertada. Nuevamente, se debe señalar que no se tienen los elementos necesarios para poder evaluar lo propuesto.
Gradualidad – Experiencia Acumulada
Otros elementos que se plantean en el documento es la reducción del tamaño de cada Unidad de Servicio y la entrega, por parte del Estado, de los terminales que cada Concesionario requiere para poder operar. En lo que respecta al tamaño de las Unidades, es evidente que tener contratos que individualmente representen una proporción no muy alta de la flota total contratada ayuda a mejorar el control del Regulador. Para el Estado resulta mucho más sencillo enfrentar medidas como la caducidad o discontinuidad operacional (paros, huelgas, etc.) cuando se trata de empresas con flotas no muy grandes (300 buses, por ejemplo). Pero se debe tener claro que ello también conspira contra las economías de escala existentes en este mercado.
Esta medida, sumada a la reducción de los plazos de concesión y la incorporación de un nuevo actor con el que se debe lidiar (proveedor de flota), puede conspirar en contra respecto al tipo de empresas a las que se estará convocando a participar, y la experiencia que ellas hayan tenido en operar en sistemas como Transantiago. En resumen, se está estructurando un complejo modelo de negocios totalmente nuevo para enfrentar a los malos operadores, sin considerar gradualidad alguna, sin recoger la experiencia ganada en diez años y asumiendo que la mala operación es la norma. ¿No sería mejor perfeccionar herramientas como el quite de servicios para enfrentar estas situaciones, en vez de cambiar el modelo completamente?
Esta es una conclusión muy relevante. Las ciudades que tienen buenos sistemas de transporte público han ido incorporando cambios a sus contratos de manera gradual (sólo en algunas líneas) para, una vez validados los resultados, aplicarlos al resto de la red. ¿Por qué no hacer lo mismo en Transantiago? Probar el nuevo modelo propuesto en una parte de la flota, y en el resto licitar una mejora importante sobre los contratos actuales, podría ser una opción válida a considerar, ya que los costos de equivocarse en esta compleja regulación nueva pueden ser muy altos.
Por último, consideramos lamentable que, por la falta de antecedentes y detalle mostrado en el documento “Contenidos Esenciales” se esté perdiendo la oportunidad de generar un debate técnico informado, que enriquezca las futuras bases de licitación y el modelo de negocio que se quiere implantar. Como ya hemos señalado varias veces, el esquema propuesto resulta de una compleja regulación, y una discusión abierta y amplia de sus pros y contras podría enriquecer la robustez del modelo de negocio. Aún estamos a tiempo para ampliar esta discusión.
Guillermo Muñoz Senda
Ingeniero Civil, UCH, Socio SOCHITRAN
Ex Director de Transporte Público Metropolitano
Carlos Melo Riquelme
Ingeniero Civil Industrial, PUC
Ex Subsecretario de Transportes
