Subsidio al transporte público y tarifa cero, Jul 2016

 

En economía de transporte se plantean varias razones para subsidiar el transporte público, siendo tres las más relevantes. Primero, quienes circulan en automóvil en una ciudad generan externalidades y deberían pagar al menos por el aumento en los tiempos de viaje que causan en los demás. Ésta es la denominada tarificación por congestión, que en la práctica en Estocolmo, Singapur o Londres se ha aplicado por ingresar al centro. Al no existir tal tarifa por congestión (por cordón o por kilómetro) como en Santiago y la gran mayoría de las ciudades, se produce un exceso de uso de automóvil y para corregir parcialmente tal distorsión una alternativa es reducir la tarifa del transporte público mediante un subsidio (el “parcialmente” es porque el automóvil y el transporte público no son substitutos perfectos). Segundo, cuando aumenta la demanda por transporte público se debe aumentar la oferta (frecuencia) del servicio, lo que beneficia a todos los usuarios mediante disminuciones en los tiempos de espera. Se puede demostrar que este principio también lleva a tarifas de transporte público que no cubren los costos de operación, y por lo tanto se requiere un subsidio. Y tercero, porque los subsidios al transporte público son progresivos si este sistema es utilizado mayoritariamente por personas de bajos recursos. Los dos primeros argumentos son usualmente presentados como de eficiencia económica, el tercero como de equidad.

La teoría respalda la existencia de subsidios al transporte público y, de hecho, varios autores han estimado tarifas y subsidios “óptimos” en distintos países, considerando por un lado el beneficio social de incentivar el uso del transporte público, y por el otro el costo de proveer el servicio. Un caso particular es tener un subsidio de 100%, es decir que no se cobre por el uso del transporte público, debate que ha cobrado relevancia en Santiago por una  reciente propuesta de Juan Carlos  Muñoz y Lorenzo Cerda, que han planteado cambiar el régimen de financiamiento de Transantiago, por uno en que el grueso del costo de funcionamiento del sistema se pague principalmente por un descuento fijo mensual entre empleadores y empleados, que pagan todos independiente de si usan o no el transporte público. Los principales beneficios de esta radical idea serían eliminar el costo de recaudación de la tarifa, no se necesitaría fiscalizar la evasión (el problema más grave de Transantiago, hoy en un nivel de 29%) y operacionalmente se hace más corta la estadía de buses en paraderos porque usuarios se podrían subir y bajar libremente por todas las puertas. Además está el beneficio social del transporte gratuito para las personas de bajos recursos. La columna de Muñoz y Cerda ha generado una interesante discusión sobre los efectos y la viabilidad de la medida. Quizás lo más chocante de la propuesta es que es vista como una “rendición ante la evasión”, lo cual es difícil de soslayar pues si la evasión fuese de 5% no creo que estuviésemos discutiendo de tarifa cero para todos. Lo cierto es que la cantidad de externalidades positivas y negativas de tal propuesta en una ciudad como Santiago es difícil de predecir, y más aún, cuantificar. Aquí me enfocaré en dos resultados de mi investigación que hacen difícil que un transporte público con tarifa cero a escala metropolitana sea una buena idea, a pesar de los beneficios que tiene la medida.

Kerin (1992) identificaba que uno de los problemas de la teoría de subsidios óptimos al transporte público era el ignorar que una tarifa baja para un viaje en bus o metro atraía no solo a personas que de otra forma harían ese viaje en automóvil, sino que también a personas que harían tal viaje caminando o en bicicleta, lo que no necesariamente es una buena noticia. Este efecto fue estudiado formalmente con un modelo de maximización del bienestar social en Tirachini (2012), llegándose a la conclusión de que efectivamente la tarifa óptima de transporte público sube si hay una alta elasticidad de substitución entre el transporte público y el transporte no motorizado, relativa a la substitución entre el transporte público y el automóvil. En la base del resultado está el supuesto de que circular en automóvil genera congestión y andar en bicicleta o caminar no lo hacen.

El segundo elemento se refiere a la inclusión de las externalidades de hacinamiento en el diseño de un sistema de transporte público. Cuando se asume que a las personas no les importa viajar hacinadas, el resultado es un diseño de sistema con menos buses que el ideal y por consiguiente altos niveles de hacinamiento. Por el contrario, si en el modelo de diseño se considera explícitamente que viajar hacinados y de pie produce una pérdida de bienestar en las personas (cuantificada como una mayor disposición a pagar por disminuir el tiempo de viaje cuando se viaja hacinado, para lo cual hay mucha evidencia), el resultado es un sistema con una mayor frecuencia de operación, buses con más asientos (lo contrario de lo que se hizo en Transantiago) y una tarifa óptima mayor, por el mismo principio de tarificación por congestión: en un vehículo hacinado un pasajero extra disminuye el bienestar de los demás producto del incremento en el nivel de hacinamiento que produce. Esto apunta a la que probablemente es la mayor dificultad de las propuestas de transporte público gratuito: cómo mantener o mejorar la calidad de servicio. En el caso de Santiago, con un metro hacinado y funcionando a capacidad en las horas punta es simplemente imposible tener tarifa cero por ese servicio. Cabe destacar que los dos resultados expuestos lo que hacen es, con supuestos razonables, disminuir el subsidio óptimo sin llegar a eliminarlo, es decir, subsidiar el transporte público sigue siendo socialmente rentable.

Es interesante la discusión que generó esta propuesta de tarifa cero en el transporte público. Incluso si no nos convence el Transantiago “gratuito” (en realidad no lo es, solo se financiaría de otra forma), la propuesta nos lleva a cuestionarnos cuál es el mejor mecanismo de financiamiento que ayude a tener un sistema de transporte público de calidad. En esto último, son varios los cambios que se necesitan, incluyendo cambios en los contratos de operación, incentivos económicos (Muñoz y Cerda también apuntan al impuesto al combustible para tener más recursos para el transporte público) y cambios en la calle (como tener más pistas solo bus con fiscalización dura). Hay mucho en juego para la nueva licitación de servicios del 2017, la evasión y la regularidad y confiabilidad de los servicios de buses son los puntos más críticos.

 

Referencias:

Kerin, P. D. (1992) Efficient bus fares. Transport Reviews 12(1): 33 – 47.

Tirachini, A. (2012) Multimodal pricing and the optimal design of bus services: new elements and extensions. PhD thesis, The University of Sydney. Disponible en  http://ses.library.usyd.edu.au/bitstream/2123/8584/4/a-tirachini-2012-thesis.pdf

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