Nuevo proyecto de Aportes al Espacio Público: un buen reglamento que puede mejorar, Mar. 2017

Se generan posibilidades significativas para perfeccionar el desarrollo de las ciudades, lo que podría acabar con la práctica de exigir aportes que no contribuyen a aminorar las externalidades negativas de los proyectos sobre su real área de influencia. Sin embargo, todavía hay aspectos que es importante precisar.

La recientemente promulgada Ley N° 20.598 complementa lo previsto en el artículo 70 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), esto es, provee los mecanismos para hacer útil al espacio público la cesión gratuita y obligatoria de superficies a la que toda urbanización de terrenos debe someterse. El nuevo reglamento impulsa el desarrollo de planes comunales e intercomunales de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público, al dotarlos con los recursos provenientes de dichas cesiones. Para muchos municipios se abre así la posibilidad real de planificación a largo plazo en este ámbito.

Por otra parte, la misma ley establece la obligación de mitigar directamente los impactos que los proyectos de crecimiento urbano por extensión o densificación originen, y dispone los mecanismos para ello, limitando dichas mitigaciones al área de influencia de cada proyecto y precisando la delimitación de ella.

La aplicación de esta ley, sin embargo, requiere la modificación previa de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), que deberá reglamentar el sistema de aportes al espacio público, como también la promulgación de un reglamento sobre procedimiento y metodología de los Informes de Mitigación de Impacto Vial (IMIV). 

UN DESAFÍO PARA LA AUTORIDAD

El Ministerio de Transporte Público ha sometido a consulta pública una primera versión del “Reglamento sobre Mitigación de los Impactos al Sistema de Movilidad Local derivados de Proyectos de Crecimiento Urbano”. Esta iniciativa denota un significativo y valorable esfuerzo de sistematización, detalle y precisión. 

Un ejemplo de ello son las tablas de tasas de generación de viajes para el destino vivienda, que permiten estimar de manera estandarizada el número de viajes que generará un proyecto y, con ello, su impacto sobre la congestión de las vías. Hasta ahora: o bien se exigía el absurdo de suponer que, en cada hora punta, salían o entraban del proyecto todos los vehículos susceptibles de estacionar en él; o bien se permitía realizar estimaciones más razonables, pero muchas veces carentes de suficiente sustento. 

¡Bravo por ese esfuerzo de estandarización de estas tasas! Sin embargo, si observamos la estructura de las tablas de tasas de generación definidas (no los valores especificados, los que están siendo reestudiados por SECTRA), es fácil imaginar un proyecto inmobiliario cuyas características difieran fuertemente de las características que tipifican la zona en que está emplazado, y que son las que llevan a definir sus tasas asociadas. En tal caso, la aplicación de la tasa de generación de viajes de automóviles para ese proyecto atípico en su zona de emplazamiento, podría resultar o en una subestimación del impacto, o en un sobrecosto innecesario. Esto último es particularmente grave si se trata de viviendas económicas, las que podrán “emplazarse en cualquier zona habitacional del área urbana”, de acuerdo al inciso primero del artículo 163 de la ley en comento. Dicha ley permite que sea el reglamento el que dé solución a lo anterior, lo que no está resuelto en la versión en consulta.

Otro aspecto importante de comentar es la carencia de parámetros para llevar a la práctica ciertas políticas públicas que, si bien forman parte estentórea del discurso oficial, no encuentran expresión concreta en la actividad cotidiana de los organismos pertinentes. Y tampoco en el caso que nos ocupa, es decir, en este reglamento. 

En efecto, el artículo 170 de la ley prevé que las mitigaciones favorezcan al transporte público y privado, a los modos no motorizados y a sus servicios conexos, propendiendo a que el área de influencia del proyecto mantenga sus niveles de servicio en un grado semejante al existente. 

En este contexto, el reglamento en consulta se ocupa del análisis y mitigación de impactos sobre la circulación de todos estos modos de transporte. Sin embargo, solo los niveles de servicio de vehículos privados y transporte público – estos últimos únicamente en su calidad de usuarios de las vías (costo social, grado de saturación) – se utilizan como un indicador de suficiencia. Por tanto, se pueden dejar fuera algunos beneficios no cuantificables, como mejoramientos de la calidad de servicio del transporte público, construcción de mejores y más amplias veredas y de ciclovías, y también algunos aspectos de la seguridad de tránsito, pues probablemente bajarían los indicadores de suficiencia.

Crear un indicador que considere todas estas variables es complejo, sin embargo debería ser un desafío para la autoridad.  El exigir que los niveles de servicio del transporte privado se mantengan indefectiblemente a un nivel semejante al existente, es una extraña manera de desincentivar el uso del automóvil e incentivar el del transporte público, el peatonal y el uso de la bicicleta.

Un acierto del reglamento lo constituye el dimensionamiento de las áreas de influencia, cuyos límites máximos ya fija la ley, mediante criterios asociados a los flujos vehiculares y peatonales. No obstante, por ejemplo en zonas de expansión urbana donde subsisten grandes predios agrícolas o industriales, o allí donde obstáculos como vías férreas o aeródromos presentan un largo frente continuo, o donde predominan los condominios cerrados cuyos accesos no constituyen intersecciones para estos efectos, el número prefijado de intersecciones por ruta puede llegar a definir un espacio mitigacional gigantesco, que violente tanto el principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 168b como el sentido común.

En relación a la modelación, hay una exigencia innecesaria de modelar proyectos que suponen reasignación de flujos vehiculares. La eficacia de estos modelos a nivel micro es discutida y su aplicación puede tener un alto costo injustificado. Por otra parte, la reasignación “a mano” y fundada sobre la base del conocimiento del sector y la experiencia del consultor, incluyendo condicionantes que no pueden ser incorporadas a los modelos, podría tener resultados más cercanos a lo que ocurriría en la realidad.

Sin duda, la nueva ley y su reglamento generan posibilidades significativas para mejorar el desarrollo de las ciudades. Con el aporte de todos, dichas posibilidades podrían convertirse en realidad. A modo de ejemplo, la importante separación entre los aportes al espacio público, ahora operativizados, y la mitigación de los impactos generados por un proyecto, debería permitir terminar con la práctica anómala de exigir, a título de mitigaciones, aportes sin duda necesarios para completar los planes de las direcciones de tránsito, pero no contribuyentes a aminorar las externalidades negativas de los proyectos sobre su real área de influencia.

    Proyecto de Ley “Aportes al Espacio Público”, Ago 2013

     

    El proyecto de ley "Aportes al Espacio Público" según se especifica en la página web del Senado, "modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones y leyes complementarias, para establecer un sistema de aportes al espacio público aplicable a los proyectos de construcción".  Este proyecto de ley se encuentra en su segundo trámite constitucional en el Senado con urgencia suma y fue "aprobado en general"; el plazo para incluir indicaciones vence el 26 de agosto.

    Como hemos podido experimentar los habitantes de muchas ciudades de este país, el desarrollo de cualquier proyecto inmobiliario de cierta envergadura provoca impactos sobre su entorno, particularmente sobre el sistema de transporte urbano. En lo principal, dichos impactos dicen relación con la congestión y con la seguridad vial, en especial la seguridad de los peatones. Estos impactos deberían estar mitigados con obras específicas en forma previa a la recepción definitiva del proyecto inmobiliario por parte de la autoridad, esto es, antes que los impactos negativos comiencen a producirse. 

    El proyecto de ley en desarrollo no se hace cargo de esta condición, lo que puede tener graves consecuencias en la conectividad vial y en la seguridad de las personas. 

    Con un espíritu propositivo fue enviada al Senador Eugenio Tuma -integrante de la Comisión responsable- una propuesta con indicaciones al proyecto de ley que resuelven esta falencia.  Esperamos que éstas sean acogidas.