Gloria Hutt – Estructuras invisibles

Gloria Hutt H., Ministra de Transportes y Telecomunicaciones

Es frecuente que, al abordar desafíos del transporte, nuestra tendencia sea proponer soluciones en los ámbitos tecnológicos, de operaciones, diseño de ingeniería y financieros. La discusión sobre las estructuras de los contratos de prestación de servicios -con la excepción de los sistemas de transporte público- se presenta con menor frecuencia que los demás temas mencionados. Se trata de piezas clave para el desarrollo de la infraestructura y la provisión de capacidad para pasajeros y carga.

Casos recientes muestran un marcado desbalance entre las atribuciones del Estado y aquellas de los inversionistas y operadores privados. Cuando el contrato obliga al Estado a mantener infraestructura que el concesionario decide no utilizar, como sucede en algunos casos de ferrocarriles, o cuando no hay una cláusula que obligue a mantener la totalidad de los muelles en operación, como ha ocurrido en puertos, o cuando el espectro radioeléctrico es entregado y no se utiliza por diez años, sin sanción alguna por ello, se debilita el rol del Estado como dueño de los bienes. 

Las consecuencias de este desbalance afectan directamente a los usuarios. Primero, porque la oferta es inferior en cantidad -y en ocasiones en calidad- a lo que podría alcanzarse. Además, porque se instala una percepción equivocada sobre las atribuciones, llegando a diluirse la presencia pública en la gestión. Así, las comunidades dejan de tener un vínculo con las instalaciones que, a fin de cuentas, nos pertenecen a todos, aunque temporalmente su administración se haya entregado a una empresa privada. Es posible que esta situación explique en parte el rechazo que enfrentan iniciativas de infraestructura que generarán beneficios objetivos para el país: se ha perdido de vista la condición de instalación pública y la dirección del Estado en su desarrollo.

La primera ola de invitación a la inversión privada se realizó cuando en nuestro país la experiencia en los procesos de concesiones a privados era casi inexistente. Posiblemente por eso, para reducir riesgos, hubo casos en que las exigencias se limitaron, confiando en que las buenas prácticas resolverían el riesgo de deterioro de los servicios.

Es evidente que eso no ocurrió. En la etapa actual se abre una oportunidad única para asegurar que, en las próximas décadas, el Estado recupere su rol de dueño y establezca las condiciones con mayor nivel de exigencia y claridad. Enfrentamos grandes proyectos nuevos en puertos y ferrocarriles, en transporte urbano y en telecomunicaciones. En todas esas áreas ya existe una trayectoria de las respectivas industrias, el sistema financiero puede evaluar cada caso con bastante precisión y los usuarios son capaces de dimensionar los estándares que requieren en los servicios.

Por eso, es un momento apropiado para cambiar los énfasis. En términos simples, se deberían cumplir tres condiciones en cualquier nuevo contrato. La primera, que sea evidente y claro quién es el dueño de los activos, transmitiendo a las comunidades su participación en esa propiedad. La propiedad de los activos debe ser eficaz. El contrato de servicios debe establecer mecanismos de reemplazo en caso de no cumplimiento. Si bien esa condición podría afectar el financiamiento para contratos de largo plazo, un inversionista genuinamente interesado en permanecer se preocupará de presentar una oferta competitiva y hará esfuerzos por mantenerse operando mientras dure su contrato. La amenaza creíble de ser reemplazado cambia la forma de gestionar sus obligaciones.

La segunda es asegurar el uso intensivo del bien que se entrega. Para eso se requiere asegurar que el acceso al bien tenga un valor, y eso obligue a rentabilizarlo una vez obtenido. Es el caso del reciente concurso por espectro radioeléctrico para desplegar la tecnología 5G, se recibieron aportes por US$ 453 millones, mostrando el valor de mercado del bien público y forzando ahora inversiones para recuperar ese monto y más. Lo anterior marca gran diferencia con el mecanismo de acceso al espectro en etapas previas, sin un pago por el bien y sin costo por no explotarlo durante casi una década.

La tercera es la capacidad del Estado para realizar una gestión eficiente, en que además de planificar la secuencia más apropiada de licitaciones en cada sector, pueda contar con las herramientas de control y fiscalización que protejan el interés del país y en particular de los usuarios.

Un equilibrio real entre el Estado, como dueño, e inversionistas privados que financiarán, construirán y operarán, puede determinar un nuevo estándar en la calidad de las instalaciones y especialmente en la preocupación por entregar servicios de alto nivel, beneficiando a los usuarios finales en carreteras, puertos, aeropuertos, transporte urbano y telecomunicaciones.

Gloria Hutt, Leonardo Basso – Parque de autos se acelera y rozará los 5,5 millones de unidades este año

Fuente y fotos: El Mercurio, marzo 17, 2021

UBER: ¿legal o ilegal?, Mar 2016

 

En forma creciente ha surgido en Chile la discusión sobre la legalidad de los servicios provistos por Uber, una empresa que ofrece servicios remunerados de transporte de pasajeros usando una modalidad no prevista en la normativa: los usuarios deben registrar una tarjeta de crédito en la que se cargan sus consumos y la empresa provee automóviles con conductor, especialmente para viajes urbanos. Esos automóviles pertenecen a particulares que obtienen una renta por operarlos para la empresa. Las tarifas son libres y las determina Uber.

Aun cuando el servicio parece cumplir con su promesa razonablemente bien, se encuentra fuera de la norma aplicada a vehículos de alquiler y en consecuencia, no debería estar operando como lo hace en la actualidad.

El transporte remunerado de pasajeros se encuentra regulado en casi todo el mundo (y obviamente en Chile), debido a las implicancias de seguridad asociadas al traslado de personas. Por la misma razón se fiscaliza fuertemente la operación de buses pirata durante los períodos de vacaciones, y se saca de circulación también a los transportes escolares no autorizados y taxis que funcionan en forma fraudulenta.

Si bien Uber refleja la fuerza con que se imponen las soluciones prácticas armadas sobre plataformas digitales, especialmente cuando generan un valor para las personas, su negocio no se desarrolla en forma leal y competitiva. En efecto, al funcionar fuera del marco normativo, no se somete a las exigencias que deben cumplir otros operadores para acceder a ese mismo mercado. Mientras los taxis funcionan por ejemplo con tarifa regulada y deben ajustar su negocio a esa restricción, Uber fija sus tarifas y puede asegurar sus márgenes libremente, mientras encuentre usuarios dispuestos a pagar.

El éxito de Uber (u otros servicios similares) en Chile, era predecible. La decisión de mantener congelado el mercado de taxis, abriendo solo una pequeña tasa de crecimiento anual, ha generado una brecha que estos servicios cubren. Mientras la demanda crece como consecuencia del mayor ingreso per cápita y el aumento de la población urbana, la oferta solo aumenta entre 2 y 3% anual, lo que resulta insuficiente para mantener un buen equilibrio en ese modo. Esta condición genera dos distorsiones importantes: primero, sube el precio de acceso al mercado, hasta niveles que a veces excede el valor del propio vehículo, y segundo, la demanda insatisfecha busca salida en opciones informales. Así, no solo Uber provee los servicios faltantes, también numerosos vehículos y furgones que transportan sin autorización a personas entre el centro y sus barrios.

Coincido con quienes opinan que el mercado no es el mejor asignador de los recursos en el transporte urbano, liberar el mercado no es una solución. Sin embargo, existen reglas universales que deberían estar en la base de la normativa. Entre ellas, el equilibrio entre la oferta y la demanda, y la consideración de las preferencias individuales de quienes están dispuestos a pagar por servicios de este tipo. Los usuarios de Uber, con alta disponibilidad a pagar, no consideran el transporte público como una alternativa.

No es primera vez que la realidad se adelanta a la regulación. En este caso a mi juicio la solución no es simple. Por una parte los tiempos de elaboración y aprobación de normas que afectan a la industria son superiores a los que desearíamos para situaciones que a todas luces requieren acción. Por otra, el esfuerzo de regular operaciones con contenidos tecnológicos y por ello, con alta probabilidad de cambio en el corto plazo, no se encuentra completamente resuelto.

Tampoco es claro que con buena normativa Uber cambie lo que hace, debido a que precisamente, no acogerse a las normas le reporta beneficios. La fiscalización es escasa porque al no ser identificables los vehículos, es prácticamente imposible detectar el traslado remunerado de los pasajeros.

A partir del caso de Uber surgen dos reflexiones: la primera y más evidente, es la necesidad de anticipación que requiere la normativa para adelantarse a las tendencias en tecnología y modelos de negocios. La segunda es que más allá de lo que hagan las autoridades, los operadores deberían activar mecanismos de análisis permanente de sus mercados, que les ayuden a promover su desarrollo. En este caso, proteger su propio espacio bloqueando el crecimiento, ha resultado en entregar una parte importante del mercado a otros, en un camino que se ve difícil de revertir.

    Imaginar el Futuro, Jul 2015

     

    “Esperar lo inesperado revela un intelecto profundamente moderno”, escribió Oscar Wilde hace más de cien años. Encontré esta frase al comienzo de una interesante publicación realizada por DHL – sistema de correo alemán- dedicada a anticipar las tendencias que puedan afectar la logística en el año 2050.

    Pensar en el largo plazo es un ejercicio que aumenta en importancia y prioridad en la medida que nuestro país crece y su economía se desarrolla. La discusión sobre planificación de transporte incluye habitualmente tres aspectos recurrentes: la debilidad institucional, la necesidad de una visión integrada de las ciudades y la importancia de anticipar el futuro con una perspectiva de mayor alcance temporal que los ciclos de cada gobierno.

    Desde su publicación en 2012, el informe DELIVERING TOMORROW. Logistics 2050. A Scenario Study[1], elaborado por Deutsche Post AG, se ha transformado para mí en una lectura de referencia permanente, tanto por sus contenidos como por el enfoque de pensamiento que propone y que como diría Oscar Wilde, es profundamente moderno.

    En efecto, este informe rompe los métodos tradicionales de proyección basados en modelos estadísticos y abre el horizonte más allá de los límites del sector. Se trata de un ejercicio de pensamiento y de creatividad interesante de replicar. Pensando en elaborar una base para desarrollar su estrategia de crecimiento e inversiones, DHL comienza por reconocer que su tarea depende de lo que ocurra con el mundo, no solo con las variables que afectan al transporte. La logística, indican, es el resultado de tendencias de vida, consumo y evolución de las comunidades.

    A partir del desarrollo de una metodología que le diera estructura al ejercicio, convocaron a personas especialistas en análisis del futuro, provenientes de diferentes países y ámbitos. Siguiendo líneas de trabajo y proceso de los resultados, llegaron a identificar cinco posibles escenarios futuros, cada uno de ellos con un resultado diferente para la logística.

    Este primer resultado es parte de las conclusiones que vale la pena observar: en las miradas de largo plazo no podemos anticipar solo “un futuro”, sino muchos. Reconociendo el espectro posible será más fácil determinar los límites dentro de los cuales se deberán diseñar las soluciones.

    En el caso de DHL, estos escenarios se mueven desde “un mundo consumista”, cuyo resultado para la logística es la necesidad de soluciones rápidas, de bajo costo, de alta flexibilidad, hasta el “calentamiento global”, que se caracterizará por climas extremos, redes logísticas interrumpidas y la necesidad de conexiones de respaldo.

    Uno de los escenarios parece ser el más identificable y predecible en el caso de Chile: “megaeficiencia en megaciudades”. La tendencia a la concentración urbana parece inevitable, lo que nos obliga a compartir un espacio cada vez más escaso. Para esto, la eficiencia en la gestión de las ciudades y la optimización de las operaciones de tráfico, anticipan un rol primordial de la tecnología. El análisis de DHL prevé que las megaciudades de Africa y América Latina operarán un poco por detrás del mundo desarrollado, pero habrán logrado estándares de calidad ambiental similares a ellos. La eficiencia logística se logrará a través del transporte en grandes volúmenes, de conexiones eficaces y permanentes entre países y de la combinación entre modos y sistemas de distribución.

    Otro escenario reconoce cambios que pueden derivarse de la capacidad de autoproducción que originan las impresoras 3D: transporte de materias primas para ciudadanos comunes que fabricarán a su gusto los bienes que consuman. Y para el caso de un mundo proteccionista, DHL identifica mayores costos de transporte entre países, producto de demoras y restricciones en fronteras.

    Más allá de lo interesante que es leer el proceso de pensamiento y sus conclusiones, parece válido como modelo para promover el desarrollo de ejercicios similares. La planificación de corto y mediano plazo en Chile es un proceso aun débil y difícil de consolidar, especialmente en el sector público. Más débil aun –o inexistente- es la formalización de procesos de análisis que lleven a establecer condiciones del país y sus sistemas de transporte en un plazo mayor.

    Cuando hablamos de mejorar la institucionalidad en nuestro nivel local, generalmente nos referimos a la existencia de entidades y especialistas dedicados a coordinar el desarrollo y la ejecución de proyectos. Raramente se promueve al mismo nivel la instalación de un proceso y unidades capacitadas para proyectar los sistemas y sus necesidades hacia horizontes de largo plazo.

    Tal vez se deba a que mientras existan problemas inmediatos urgentes, casi todos los recursos se destinan a su solución, lo cual es completamente entendible. Pero cuando nuestro país avanza y se anticipa la necesidad de tomar decisiones fundamentales sobre el uso del espacio urbano, la mirada de largo plazo se hace indispensable.

    En el mundo existe una serie de organizaciones dedicadas a realizar esfuerzos por imaginar el futuro lejano, considerando a la sociedad como un todo, no necesariamente limitados al transporte. Recomiendo mi “lista corta” por lo interesante y diverso de los enfoques con que trabajan: el Institute for Futures Studies, en Suecia (http://www.iffs.se/en); el Hawaii Research Center for Futures Studies (http://www.futures.hawaii.edu ); el Copenhagen Institute for Futures Studies (http://www.cifs.dk) y uno de mis favoritos por lo desafiante de sus propuestas, el Institute for the Future (www.iftf.org ).

    Esperar lo inesperado es una buena forma de prepararnos para enfrentar los escenarios de largo plazo que enfrentará el transporte. Imaginar lo inesperado requiere imaginarnos vehículos autoconducidos, sistemas de comunicaciones que optimicen nuestros desplazamientos, servicios compartidos que nos ayuden a usar mejor la vialidad, transacciones entre individuos para control ambiental y miles de opciones que pueden transformarse en realidad en los próximos 10 a 15 años gracias a la tecnología y a la demanda por mejor movilidad en ciudades de gran tamaño.

    Tal vez, si hacemos el esfuerzo, llegaremos a tiempo con las respuestas para el transporte de las futuras generaciones.

     


    [1] DELIVERING TOMORROW. Logistics 2050. A Scenario Study. PUBLISHER Deutsche Post AG, Headquarters. Bonn. 1. Edition February 2012.

      El Plan de Inversiones en Infraestructura del Transporte Público, noviembre 2014

       

      Por varias razones, el anuncio de inversiones en transporte público presentado recientemente por el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones (MTT) nos parece una buena noticia. Primero, porque se compromete con el refuerzo de los sistemas de transporte público como mecanismo para mejorar la vida en las ciudades. Todo indica que a pesar de las connotaciones negativas asociadas a la vida urbana moderna, como congestión, contaminación, grandes distancias y menos espacio disponible para todos, las ciudades continuarán siendo la localización más atractiva para gran parte de la población. En efecto, todo anticipa que el número de ciudades de gran tamaño aumentará en el mundo y en nuestro país en los próximos 50 años[1].

      Pero esta tendencia no necesariamente debe asociarse con deterioro de la calidad de vida si se adoptan a tiempo las decisiones de mitigación. Grandes urbes como Nueva York, San Francisco, Londres y París han logrado revertir los impactos negativos con un conjunto de medidas, entre las cuales el fortalecimiento del transporte público tiene un rol central. La inversión en sistemas de transporte masivo ha mostrado beneficios en todos esos casos y suponemos que no será diferente en Chile.

      Segundo, el anuncio es positivo porque refuerza el rol planificador del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Nuestros sistemas de transporte sólo responderán oportunamente a las necesidades de los usuarios, si existe una mirada estratégica que guíe su desarrollo y esa tarea es del MTT. El cambio en la estructura interna del Ministerio realizado en 2012 y la definición de una visión estratégica[2] que incluyera objetivos asociados a la gestión de cada una de sus unidades, tuvo en cuenta precisamente ese propósito: reforzar al MTT como entidad encargada de anticipar las necesidades del transporte en el país. Frecuentemente escuchamos que los problemas de transporte se resolverán mejor cuando haya autoridades metropolitanas que ordenen su crecimiento. Aunque un marco institucional adecuado es necesario, creemos que es más importante la voluntad de gestión y la dirección hacia objetivos claros. Mucha inacción se ha atribuido en el pasado a la debilidad institucional. El marco legal y normativo actual, aunque imperfecto, permite avanzar siempre que exista la decisión de liderar los procesos. Para eso es necesario que el MTT ejerza su rol planificador y en este anuncio se confirma esa postura.

      Tercero, porque la inversión no sólo se enfoca en la Región Metropolitana. Los problemas de transporte urbano en las demás regiones son de igual intensidad que en Santiago, en una escala menor debido a las dimensiones de población y viajes. Pero el impacto sobre la vida local y sobre la productividad de sus sistemas económicos es igualmente relevante. Un análisis realizado en el contexto de la preparación de una Política Nacional de Transportes[3], reveló enormes diferencias en el funcionamiento de los sistemas de transporte público entre regiones. Mientras en algunas capitales como Concepción aún se mantiene una alta proporción de viajes utilizando buses, en Copiapó la participación del automóvil particular predomina, con el agravante de desplazarse en una vialidad estrecha.

      La cuarta razón –y probablemente la más importante- es que el anuncio demuestra cómo, gradualmente, se corrige la forma de gestionar el desarrollo sectorial en nuestro país, en el sentido de mantener y fortalecer una visión de largo plazo que solo se transformará en beneficios si es valorada y fortalecida a través de sucesivos gobiernos. Esta práctica tan común en el mundo desarrollado, donde ha permitido avanzar en soluciones estructurales de alta calidad, no era habitual en Chile.

      Reconocemos en los proyectos anunciados una selección de temas prioritarios del Plan Maestro de Transporte Metropolitano 2025. El PMTM25[4] permitió unificar los proyectos provenientes de todos los ministerios y entidades públicas relacionadas, para transformarlos en una visión consensuada. Entre ellos una nueva línea de metro para descongestionar la actual línea 1, tal como se sugirió al proponer un trazado entre Vitacura y Pudahuel. Las proyecciones indican que el eje oriente-poniente seguirá siendo por varias décadas el mayor atractor de viajes en la capital, aumentando la demanda a niveles superiores a los que la actual oferta puede atender. Iniciar los estudios a tiempo es una decisión necesaria si queremos mantener la competitividad de Santiago y proteger la participación del transporte público en los viajes totales.

      Los corredores de Antofagasta y Concepción surgen de propuestas largamente discutidas con entidades regionales y centrales, en el marco del proyecto Ciudades Modelo de Transporte, que apuntaba a fortalecer el transporte público como mecanismo para revitalizar los centros urbanos en regiones, favoreciendo una buena calidad de vida y promoviendo mayor coherencia entre el uso del suelo y el transporte.

      El proyecto teleférico Bicentenario fue acogido con entusiasmo por el MTT desde sus comienzos, en su trámite de consulta como iniciativa privada de concesión. La diversificación de la oferta es un paso necesario en nuestros sistemas de transporte y la posibilidad de resolver fluidamente viajes en tramos donde la geografía presenta obstáculos, es un aporte valioso. Su aplicación entre Iquique y Alto-Hospicio es igualmente positiva aunque creemos, insuficiente para satisfacer los niveles de demanda entre ambos lugares durante las horas punta. La capacidad limitada de los teleféricos permitirá contar con un sistema que mitigue en parte los niveles de congestión en los accesos a la ciudad, pero se mantiene la necesidad de aumentar la capacidad a través de nueva infraestructura.

      En Valparaíso y Antofagasta, sin conocer la demanda que los justifica, sólo es posible indicar que seguramente los teleféricos tendrán un rol similar a los de Santiago e Iquique, es decir, atender una proporción de los viajes pero no reemplazar masivamente el transporte, debido a sus limitaciones de capacidad.

      Valparaíso podrá mostrar uno de los panoramas más diversos en cuanto a oferta de transporte en el país. La disponibilidad de buses, metro urbano y su modalidad de tren de cercanía, un teleférico, 16 ascensores y un sistema de trolebuses, no sólo servirá para mejorar el desplazamiento sino también para aumentar el atractivo de la ciudad. Un desafío importante en este caso será la integración tarifaria y de pago en todos los sistemas.

      Las inversiones en trenes de cercanías también recogen el concepto de revitalizar los ferrocarriles de pasajeros partiendo por tramos con carga suficiente para justificar su rentabilidad social, agregando luego nuevos tramos en la medida que la demanda lo justifique. Es así como se plantearon los nuevos servicios de Rancagua Express y se formuló la extensión hasta Batuco, conformando una red ferroviaria suburbana de alta capacidad que acompañe el crecimiento de Santiago asegurando tiempos de conexión razonables a las personas.

      El plan anunciado considera además la participación privada para cubrir USD1.900 millones, adicionales a USD2.200 que se financiarían con inversión privada. Estas cifras, si bien son significativas y requieren un esfuerzo importante para obtenerse, son todavía insuficientes. Como referencia, las inversiones requeridas para asegurar una buena velocidad de circulación en Santiago en 2025 y mantener la participación del transporte público, alcanzan los USD23.000 millones, de los cuales aproximadamente USD15.000 podrían financiarse con recursos de presupuesto público desde diferentes ministerios. Esto significa que es necesario obtener recursos adicionales por aproximadamente USD8.000 millones e invertirlos antes de 2025, si esperamos que el transporte en Santiago entregue buenos niveles de servicio. Estas cifras incluyen parte de los proyectos anunciados (nueva línea de metro, teleférico, trenes suburbanos metropolitanos), pero no considera las inversiones en regiones.

      En resumen, el anuncio confirma la marcha de un proceso arduo de análisis y planificación que tuvo su origen en la capacidad y experiencia de los equipos técnicos del MTT, pensando en el largo plazo y desarrollando propuestas que aportaran valor al desarrollo sectorial.

      Junto con estos anuncios y los avances que ellos puedan traer, aún quedan desafíos enormes por abordar, entre los más importantes: el financiamiento de la inversión requerida para Santiago y su relación con sistemas de tarificación vial como mecanismo generador de ingresos; la instalación de tecnología en sistemas de información y pago en el transporte público en todo el país; el rescate y la modernización del transporte público en regiones, sólo por nombrar algunas en el ámbito urbano de pasajeros.

      El plan presentado recientemente no informa sobre plazos ni su estrategia de implementación. Consideramos necesario contar con esas precisiones y conocer la forma en que se coordinará el desarrollo de cada proyecto con los planes integrales que están disponibles en las ciudades que son objeto de estas mejoras. Eso facilitaría el análisis de los especialistas y también contribuiría a que las soluciones finales sean las más eficaces.

       

       


      [1] Ver 2012 Transport Outlook, International Transport Forum.

      [2] Ver http://www.mtt.gob.cl/vision-estrategica.

      [3] Política Nacional de Transportes, Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, 2013 (http://www.mtt.gob.cl/politica-nacional-de-transportes.html)

      [4] http://www.mtt.gob.cl/wp-content/uploads/2014/02/plan_maestro_2025_2.pdf