Proceso de Regionalización en Chile, desafíos y oportunidades
por Rodrigo Henríquez I., socio
MARCO CONCEPTUAL
La descentralización de un país, o cualquier territorio, puede ser definida como una transferencia de poder político, dineros fiscales y/o atribuciones administrativas desde el nivel central del gobierno a gobiernos sub-nacionales autónomos[1].
Los procesos de descentralización pueden ser mirados desde muchas aristas, una de ellas la normativa, en donde es interesante observar lo que señala el Artículo 3° de la Constitución Política de la República en sus incisos 2° y 3° respectivamente:
Inciso 2: “la administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada, de conformidad a la ley”
Inciso 3: “los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional”
Es decir, para el Estado Chileno la descentralización, y la regionalización en particular, es un objetivo estratégico constitucional.
Una segunda arista, tanto o más relevante que la anterior, es la dinámica política que rodea estos procesos, no sólo porque los partidos políticos juegan un rol trascendental en la aprobación o rechazo de las reformas respectivas, sino porque además el avance en la elección popular de las autoridades locales, abre nuevos espacios de participación política provocando al mismo tiempo un reordenamiento de fuerzas.
Desde esta mirada se han trabajado tres hipótesis que han marcado las reformas descentralizadoras en Chile[2]. Estas corresponden a:
- Hipótesis de la democratización: corresponden a un paso natural en la consolidación de modelos democráticos restaurados. En democracia los partidos políticos buscarán más puntos de entrada.
- Hipótesis de la estrategia electoral: es resultado de los intentos por parte de los partidos por maximizar su ganancia electoral.
- Descentralización Top-Down; cuando no hay presiones de “abajo” la descentralización ocurre como resultado de conflictos de intereses por parte de los de “arriba”.
Con respecto a la hipótesis de la democratización, la descentralización en Chile -en particular la elección democrática de alcaldes y concejales a principios de los 90- tuvo un sentido restaurador de la política local como práctica antigua en el país. La reforma regional, por su parte, ocurrió como un efecto no planificado de esta restauración. En relación a la hipótesis de la estrategia electoral, la evidencia existente entre los años 1990 y 2000, muestra que la posición de los partidos y las coaliciones con respecto a los proyectos de ley en discusión resultaron altamente contingentes en sus desempeños electorales previos y en sus predicciones[3].
Finalmente la hipótesis de descentralización top-down es adecuada para explicar las reformas de 1991 y 1992 -a nivel municipal- , pero en menor medida para los años posteriores en que la presión por generar procesos de descentralización a nivel regional, ha ocurrido en la dirección contraria. Después de transcurrida más de una década de las reformas iniciales, los actores sub-nacionales son más poderosos y si bien la hegemonía del centro se mantiene, la correlación de fuerzas ha variado. Una cuarta hipótesis, pero desarrollada en menor medida, es el hecho de que tener un sistema centralizado de partidos políticos tiende también a promover sistemas centralizados de gobierno.
Lo anterior conforma un cuadro en que si bien se ha avanzado en la instauración de un proceso de descentralización, fuertemente motivado por la consolidación de un modelo democrático en el país, este ha tenido mayores expresiones a nivel municipal que a nivel regional. Mantener el control de los gobiernos regionales hace que el gobierno central modere su impulso descentralizador, puesto que se trata de un activo político muy importante que no está dispuesto a ceder fácilmente. Esta posición se ve reforzada por el celo que entre los legisladores han despertado los consejeros regionales y los futuros Gobernadores Regionales, que se vio refrendado en las discusiones parlamentarias en torno a la ley de elección de autoridades regionales por sufragio universal.[4]
Otro elemento que ha condicionado el avance descentralizador, es que desde el punto de vista financiero estas reformas no han contemplado grandes inyecciones de recursos frescos sino que más bien han redistribuido los recursos actuales[5]. Esto último se suma a que tanto en Chile -como en otros países- los ministros de Hacienda están profundamente compenetrados en su propósito de limitar el gasto público y de asegurar la estabilidad macroeconómica, objetivos que desalientan una mayor descentralización fiscal[6].
Por otro lado, desde el punto de vista económico, el traspaso de recursos o autoridad no agota un proceso de descentralización y por lo tanto el volumen de estos traspasos no es un indicador suficiente de su éxito. Éste tiene que ver con la eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos. En este sentido se ha argumentado que la descentralización fiscal permite elevar el bienestar de la ciudadanía en la media que mejore la eficiencia en la provisión de bienes y servicios[7]. Dicho de otra manera, un proceso de descentralización es eficiente cuando los gobiernos sub-nacionales cumplen funciones que permiten aprovechar las ventajas de la asignación local de recursos y cuentan además con autoridad fiscal para ello[8].
Desde un marco económico, los procesos de descentralización pueden corresponder a dos tipos de enfoque: Principal-Agente o Elección Pública Local. En el primer enfoque se considera a los gobiernos sub-nacionales como agentes del gobierno central en la región o comuna; en el segundo en cambio, los gobiernos sub-nacionales son intérpretes y ejecutores de la voluntad de la comunidad. En general, los países no escogen uno u otro de manera exclusiva, sino que generan sistemas mixtos en que ambos enfoques se combinan en relación a las funciones que se ejercen en cada territorio, así por ejemplo el enfoque Agente-Principal es usado preferentemente en la administración de escuelas y servicios de salud o inversiones con externalidades a nivel nacional o interregional, por su parte, el enfoque de Elección Pública Local, está más relacionado con la administración del territorio o la provisión de infraestructura de beneficio local y regional.
LEY DE FORTALECIMIENTO DE LA REGIONALIZACIÓN DEL PAÍS
La ley 21.074 de Fortalecimiento de la descentralización, promulgada en febrero de 2018 es una ley de 10 artículos que establece cambios en diversos cuerpos normativos:
|
Artículo 1 |
Modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR), Ley 19.175. |
|
Artículo 2 |
Modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcción (LGUC), DFL 458 del MINVU. |
|
Artículo 3 |
Modificaciones al Código Procesal Penal. |
|
Artículo 4 |
Incorporaciones a la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Ley 18.575. |
|
Artículo 5 |
Modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, Ley 18.695. |
|
Artículo 6 |
Modificación a la ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas, DFL 850 del MOP. |
|
Artículos 7 y 8 |
Modificaciones a la ley 19.379, que fija las plantas de personal de los servicios administrativos de los Gobiernos Regionales. |
|
Artículos 9 y 10 |
Modifican y norman la nueva forma de nombrar a las regiones |
El artículo N°1 de la ley contiene 41 modificaciones a la Ley 19.175 sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR). Para efectos del presente documento nos concentraremos en aquellas modificaciones que debiesen tener efectos relevantes para el análisis de los sistemas de transporte y los desafíos futuros de nuestra disciplina, los que comentan a continuación.
- Modificación de las Funciones del Gobierno Regional en materia de Ordenamiento Territorial
Esta modificación consiste en inclusión de una nueva letra A en el artículo 17 de la LOCGAR, que regula estas funciones, y que señala que:
Es labor del GORE elaborar el Plan Regional de Ordenamiento Territorial: el PROT, el cual:
- Establecerá, con carácter vinculante, condiciones de localización para la disposición de los distintos tipos de residuos y sus sistemas de tratamientos y de las infraestructuras y actividades productivas en zonas no comprendidas en la planificación urbanística, junto con la identificación de las áreas para su localización preferente.
- Será de cumplimiento obligatorio para los ministerios y servicios públicos que operen en la región y no podrá regular materias que tengan un ámbito de influencia u operación que exceda del territorio regional ni áreas que estén sometidas a planificación urbanística.
La planificación en todo nivel, debe cumplir con dos macro objetivos: generar herramientas e instrumentos que orienten las decisiones de inversión y gestión futura de un territorio, y asegurar eficiencia en el uso de los recursos públicos al momento de definir y priorizar las carteras de proyectos de inversión.
El primero de estos objetivos está directamente relacionado con una de las aspiraciones que funda un proceso de descentralización, cual es aumentar la capacidad de los territorios de autodefinir el camino que quieren recorrer en función de sus expectativas de desarrollo. El segundo objetivo, en cambio, tiene relación con que las inversiones decididas por los distintos territorios se hagan dentro de un marco presupuestario realista, asegurando eficiencia y equidad en el uso de los recursos, de manera tal de no generar desequilibrios entre los sub-territorios contenidos ni respecto a los presupuestos de años futuros.
Un sistema de planificación debe contar con mecanismos que permitan evaluar, monitorear y dar seguimiento a los planes elaborados. La evaluación ex ante de los planes permite rankear o priorizar las distintas iniciativas en función de los parámetros que en esta se incluyan, pero al mismo tiempo permite advertir e identificar aquellas iniciativas que no se enmarcan dentro de los lineamientos estratégicos de la región o que si bien lo hacen no corresponden a las soluciones más eficientes para un determinado problema. El seguimiento, por otra parte, permite evaluar el cumplimiento de metas y objetivos del plan.
En este contexto, es donde aparece uno de los primeros desafíos disciplinares relevantes, en términos de contribuir con la generación de herramientas, criterios y estándares que colaboren en los procesos de planificación regional, en donde los sistemas logísticos con su infraestructura de apoyo, y la mayor o menor presencia de relaciones funcionales interurbanos o interprovinciales, particularmente en territorios que contienen zonas aisladas, son elementos que debiesen estar recogidos en los Planes de Ordenamiento Territorial.
Lo anterior implica situar al sistema de transporte regional y macroregional como parte relevante de la planificación territorial, reconociendo no sólo su capacidad de dar respuesta frente a las necesidades de conectividad que posee un determinado territorio, sino aprovechando de poner en valor además su capacidad transformadora de este territorio.
Lo anterior no desconoce la componente política de la planificación, al contrario, las visiones u objetivos orientadores de los planes que se obtienen como resultado de un proceso de planificación son eminentemente políticos, y lo serán más aún en la medida que las expectativas de crecimiento y desarrollo de los ciudadanos de un determinado territorio sean incorporadas en estos procesos a través de diversos instrumentos.
- Creación de capítulo dedicado a la Administración de las Áreas Metropolitanas
Consiste en la creación de este capítulo compuesto por seis nuevos artículos: 104 bis, ter, quáter, quinquies, sexies y septies. El primero de estos artículos define qué se entiende por área Metropoltana, el segundo crea la figura del Departamento de Áreas Metropolitanas que deberá apoyar al Gobernador Regional en la administración de este territorio, el tercero establece la forma en que estas se constituirán, el cuarto establece las atribuciones del Gobierno Regional que posee una o más áreas metropolitanas, el quinto señala la responsabilidad del GORE de aprobar planes de prevención de descontaminación del Ministerio de Medio Ambiente y el sexto señala la creación de un Fondo de Inversión Metropolitano específico.
La redefinición de área Metropolitana incorporada en esta Ley -anteriormente este concepto se encontraba definido en la Ley General de Urbanismo y Construcción- ya genera un primer desafío: entender el “fenómeno urbano” fuera de los límites administrativos tradicionales, superando además la dicotomía urbano/rural. Los fenómenos asociados a la movilidad no respetan las fronteras y límites administrativos, y por lo tanto las relaciones funcionales representadas por los desplazamientos diarios, son una fuente vital para poder “dibujar” y entender de mejor manera las ciudades, particularmente las metrópolis.
Lo anterior genera una amplia gama de oportunidades para genera mejores sistemas de transporte: hacer calzar las escalas de la planificación urbana y la planificación de transporte, aprovechando de generar sinergias y espacios de retroalimentación entre ambos procesos, estudiar la interfaz urbano/rural planificando de manera explícita y consiente este territorio, son aspectos de mejor en donde el despliegue de herramientas analísticas tiene mucho que aportar.
La presencia de una autoridad que pueda tomar decisiones respecto fenómenos o problemas de carácter metropolitano es un antiguo anhelo desde nuestra disciplina, principalmente por la oportunidad que esto genera para tomar decisiones sistémicas globales, superando la lógica de tratar de hacer calzar decisiones parciales. Sólo de esta manera los sistemas de transporte podrán colaborar de manera real y efectiva en los desafíos tan relevantes como la equidad territorial y mayor igualdad en las condiciones de accesibilidad de la población de todos los ciudadanos del país.
[1] Descentralización en Chile: análisis del proyecto de reforma a la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (Hevia D, 2013).
[2] Descentralización Y transición en Chile. Rodrigo Mardones Z. Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile.
[3] Ibid
[4] Bland, Gary. 2004. “Enclaves and Elections. The Decision to Decentralize in Chile”. En Decentralization and Democracy in Latin America, editado por Alfred P. Montero y David J. Samuels. Notre Dame, IN: University of Notre Dame Press, 94-121.
[5] “Ley de rentas municipales no es la panacea”, El Mercurio, Cuerpo C, 18 de diciembre de 2000. A propósito de la reforma al Fondo Común Municipal
[6] Kubal, Mary Rose. 2001. "Decentralization and Citizen Participation in Urban Chile: The Transfer of Health and Education Administration to Local Governments". Doctoral Dissertation, Department of Political Science, University of North Carolina, Chapel Hill.
[7] Bahl y Linn, “Urban Public Finance in Developing Countries”, World Bank, 1992
[8] Modelos alternativos de descentralización y la Experiencia Chilena, Mario Marcel, 2008
