por Alejandro Tirachini. Académico Universidad de Twente y Universidad de Chile, Socio SOCHITRAN
Millones de personas tienen acceso a un automóvil en la palma de la mano, sin necesidad de ser su dueño. Este nuevo concepto de acceso al automóvil, imposible hasta hace pocos años, es una de las mayores revoluciones en el campo de la movilidad en la última década, solo posible por la masificación de smartphones, que son utilizados por personas que necesitan moverse por la ciudad y por conductores que están dispuestos a proveer el servicio a cambio de un pago. Así nació un nuevo modo de transporte: la contratación de viajes en automóvil a través de plataformas comerciales como Cabify, Didi y Uber.
Uber llegó a Chile el 2014 y creció casi sin molestias por dos años, acumulando cientos de miles de conductores y usuarios, hasta que el 2016 las protestas de taxistas empezaron a ser más frecuentes, haciendo que Uber se transformara en un tema político. En abril de 2016 la Comisión Transporte del Senado invitó a un grupo de especialistas locales a exponer sobre “la problemática de la operatividad en Chile de los sistemas de transporte remunerados que utilizan plataformas tecnológicas”. En aquel momento, la opinión mayoritaria de los especialistas en Chile es que Uber era innovación y eficiencia (comparado al mercado de taxis) y que, por lo tanto, el Estado debía abrirle los brazos.
Sin embargo, la verdad es que en aquel entonces casi nadie sabía realmente sobre el tema. Un punto clave para saber qué tan restrictiva o permisiva debía ser una regulación es entender el efecto de las plataformas como Uber en el comportamiento de viaje, en particular, en cuanto a la cantidad de tráfico que las plataformas generan en las calles. Resultó que el 2016 solo existía un estudio publicado sobre el tema (de San Francisco, California), el que sin ser concluyente ya mostraba un amplio reemplazo de Uber a viajes realizados en transporte público, lo que eventualmente podría significar un aumento del tráfico vehicular en ciudades (aun cuando Uber sea más eficiente relativo a los taxis de barrido).
Hoy esa penumbra en la que se trataba de legislar hace 8 años ya no existe, pues disponemos de un sinnúmero de estudios de muchos países, que caracterizan los múltiples efectos tanto positivos como negativos de estas plataformas, llamadas ridesourcing o ride-hailing en la literatura científica. Los beneficios sociales para sus usuarios son tangibles especialmente en lugares y períodos en que el transporte público tiene poca cobertura, es deficiente o no opera. Más aún, las plataformas ridesourcing son capaces de aumentar la movilidad de los hogares sin automóvil y de las personas con limitaciones físicas y cognitivas, y permiten la participación de sus usuarios en actividades que no habrían hecho sin la existencia de estas plataformas, ya que normalmente la gente afirma que entre un 5 y un 7% de sus viajes en vehículos contactados por plataformas no se habrían realizado si las plataformas no existieran, sobre todo de noche en el caso de Santiago.
Inseparable de estos beneficios sociales es un conjunto de externalidades que hoy también conocemos. Varios estudios han mostrado que ridesourcing aumenta el tráfico motorizado y la congestión urbana, principalmente por la sustitución de viajes que antes se hacían en transporte público y por una considerable adición de vehículos-kilómetros sin pasajeros a las calles, entre el punto en que termina un viaje y el punto en que empieza el siguiente. Estos kilómetros se han estimado entre 35 y 45% del total de kilómetros que los vehículos ridesourcing recorren, y son esenciales para el funcionamiento de las plataformas, ya que cuando el tiempo de espera de los usuarios aumenta a más de 5 minutos (por bajo número de conductores disponibles), la tasa de rechazo de viajes aumenta significativamente. Luego, las plataformas tienen el incentivo de inundar las calles con automóviles, para poder responder a los llamados de clientes en el menor tiempo posible. La adición de kilómetros a la red es, por consiguiente, un elemento esencial del modelo de negocios de estas plataformas. Y en cuanto a la seguridad vial, una investigación reciente ha estimado que el aumento de tráfico vehicular producido por las plataformas también ha incrementado significativamente los siniestros de tráfico mortales en Estados Unidos, tanto para los ocupantes de los automóviles como para los peatones, a pesar de que ridesourcing tiene el potencial de reducir un tipo específico de colisión relacionada con el consumo de alcohol.
En resumen, los efectos tantos positivos como negativos de las plataformas son múltiples y no son fáciles de predecir si no se estudia el tema con detención, lo que hace deseable una regulación que permita flexibilidad de instrumentos. Es en este contexto donde durante 7 años se discutió en Chile dos proyectos de ley para regularizar las ahora llamadas Empresas de Aplicación de Transporte (EAT). La Ley 21553 que regula a las EAT es un avance claro desde el punto de vista normativo, al establecer, entre otros temas, que las empresas deben ser personas jurídicas constituidas en Chile, contar con seguros para conductores, pasajeros y terceros con montos mínimos de cobertura, operar solo con conductores inscritos en un registro, quienes deberán tener licencia profesional, y sanciona conductas como suplantación de conductores u operar sin distintivo.
Sin embargo, más allá de los aspectos normativos, desde el punto de vista de la movilidad sustentable el diseño de la ley es criticable. La ley explícitamente excluye la modalidad de viajes compartidos (ride-pooling o van-pooling) que las tecnologías ridesourcing permiten, a riesgo de sanciones. La ley señala que los taxis podrán ser parte de estas aplicaciones, pero no los taxis colectivos. Esta exclusión es un error, en nuestra investigación mostramos que Uber ha aumentado el tráfico vehicular en Santiago, y que la única forma de contrarrestar ese efecto es si aumenta la tasa de ocupación de los vehículos a valores cercanos a 3 personas por vehículo en promedio, que en Chile alcanzan los taxis colectivos, pero no los taxis básicos ni los vehículos Uber. La nueva ley perfectamente podría permitir que servicios pooling convivan con taxis colectivos, o aún más, podría servir para modernizar el sector, incluyendo a los colectivos en estas plataformas.
Una idea que estuvo inicialmente en el diseño de la ley fue la posibilidad de un cobro por kilómetro a las plataformas, con un monto flexible según lugar y hora, que permitiera internalizar externalidades de transporte causadas por el tráfico vehicular (como contaminación, congestión y siniestros de tráfico, entre otros), pudiendo ser cero el cobro en situaciones en las cuales los beneficios sociales del uso de las plataformas sobrepasan sus costos (por ejemplo, de noche). Lamentablemente esta idea de un cobro, aplicada en muchos países, fue rechazada tanto por diputados de izquierda como derecha durante su discusión. De paso, desechamos la posibilidad de probar una idea de futuro, ya que con la masificación de vehículos eléctricos y la consiguiente obsolescencia del impuesto al combustible, un impuesto por kilómetro asoma como una idea realista de tarificar las externalidades de transporte a automóviles eléctricos (ver, por ejemplo, el caso de Australia). Lo que quedó en la ley chilena, al final, fue un párrafo amplio en el sentido de que se podrá “establecer medidas para favorecer el acceso, la calidad y cobertura de los servicios de transporte y para contrarrestar eventuales impactos en la congestión. Se podrán fijar para tales efectos requerimientos técnicos, tarifarios, de circulación, tecnológicos o administrativos, entre otros”. Es imposible de predecir si alguna vez se hará algo al respecto. Además, la ley señala que tales medidas se podrán aplicar “por un plazo determinado” implicando un carácter transitorio y no permanente. La ley considera además que se podrá suspender la inscripción de nuevos conductores en el registro por un plazo determinado, si condiciones de congestión, oferta y demanda de transporte público y (falta de) calidad del aire lo ameritan. Tal suspensión aparece como reactiva, cuando en la práctica existen tamaños de flota óptimos para vehículos de plataformas ridesourcing, que maximizan el bienestar social, y que el Estado podría querer incentivar, con impuestos e incluso con subsidios en algunos casos, dependiendo del momento y lugar del viaje.
Lo que aún queda como instrumento de política pública, una vez que la ley está aprobada, es el diseño de su reglamento. Un punto clave aquí es la necesidad de que las plataformas compartan información anonimizada de viajes con el regulador, con el fin de caracterizar la evolución espacial y temporal del uso de las aplicaciones en ciudades y entender más cabalmente la interacción de estas aplicaciones (tanto en substitución como en complementariedad) con otros modos de transporte. En esto, el caso de Chicago es emblemático, al publicarse de forma abierta los datos de viajes ridesourcing, que el regulador usa para cobrar a las plataformas los impuestos por viaje establecidos, y que además posibilitó una explosión de estudios y generación de conocimiento sobre el tema.
Las demás batallas importantes, como el establecimiento de cobros proactivos en lugar de reactivos y el incentivo de los viajes compartidos, implicarían darse una nueva vuelta por el congreso. Esto, ciertamente, no va a pasar pronto, pero terminará pasando forzosamente cuando se comiencen a masificar los automóviles eléctricos y el tema del cobro por kilómetro vuelva a la palestra. Esperamos, en esa oportunidad, tener éxito.
