Sobre los contratos y licitaciones de Transantiago

por Marco Batarce M., socio

Hace poco tiempo, junto con Franco Ávila, terminamos una investigación sobre los efectos de la renegociación de contratos de Transantiago del año 2012 sobre la calidad del servicio. Aunque mi objetivo no es discutir esos resultados, creo que vale pena resumirlos. El primero, y más relevante, es que los contratos no mejoraron los indicadores de calidad (cumplimiento de kilómetros contratados, frecuencia y regularidad) ni tampoco el nivel de evasión del pago. A pesar de esos fueron los objetivos perseguidos. Lo segundo, es que los pagos por kilómetro y por pasajero no serían los adecuados, de hecho, la fórmula de pago establecida en los contratos parece incorrecta. Por último, en el mediano plazo, los operadores no tendrían incentivos para la mejorar calidad o reducir el control de la evasión. A pesar de que estos resultados pueden parecer decepcionantes, quisiera centrarme en otros aspectos relacionados con el proceso de diseño de los contratos.

Durante nuestra investigación nos dimos cuenta de la falta de información sobre algunos valores de los parámetros de los contratos. Por ejemplo, los kilómetros contratados para servicios nocturnos o especiales son pagados con un sobreprecio del 33% respecto de los kilómetros regulares de los planes de operación. Buscamos en los contratos y en los sitios del DTPM y el MTT, pero no encontramos una justificación. Evidentemente, el sobreprecio está justificado porque es más caro operar fuera de horario hábil o con personal adicional al regularmente contratado. Sin embargo, cabe preguntarse por qué el sobreprecio no es 50% o 10%. Yo creo que parte del problema es que sólo después de firmados los contratos es público el resultado, pero no el proceso ni los involucrados. Creo que este tipo de negociación debería estar regulada por la ley del lobby. Después de todo, se reúnen empresarios con agentes públicos que toman decisiones respecto de la regulación de un servicio público. Incluso creo que las actas de esas reuniones deberían ser públicas y suficientemente detalladas para comprender el rol de cada participante en el resultado de los contratos que regulan los servicios.

Por otro lado, hay aspectos técnicos en el diseño de contratos que deberían ser públicos. Por ejemplo, volviendo al caso de los contratos del 2012, con la fórmula de pago se intentó que los ingresos de los operadores se repartieran entre 70% por pasajeros transportados (más precisamente, validados) y 30% por kilómetros recorridos. Sin embargo, no hay una explicación fundada en datos para esas proporciones, y si la hay, no es pública. Nuestros resultados indican que es una proporción errada, y nosotros podemos justificarlo porque usamos datos públicos.

Hasta aquí he opinado sobre el pasado, pero para ser constructivo, quiero que hablar del futuro cercano: las bases de licitación o los contratos que en algún momento van a regular el sistema en los próximos años, después de la licitación de operadores (aunque tal vez ya es el pasado también).

Quisiera contar brevemente el caso de la licitación del espectro radioeléctrico para la tecnología 3G de teléfonos móviles en el Reino Unido en el año 2000. Creo que es un caso tan emblemático de una licitación bien hecha que todos quienes que se dedican esos temas (economistas e ingenieros) la conocen. La licitación del Reino Unido recaudó cerca de 34.000 millones de dólares (2,5% de su PIB), equivalente a 650 dólares per cápita. Más que cualquier otra licitación europea en el año 2000 por las licencias 3G (en términos de precio per cápita). Para diseñar la licitación la Agencia de Radiotelecomunicaciones del Reino Unido licitó un contrato de asesoría. El contrato fue adjudicado a un centro de investigación interdisciplinario con sede en el University College de Londres. En el equipo de asesores había seis académicos especialistas en licitaciones. Un grupo se encargó de los aspectos teóricos y otro de hacer experimentos para probar los mecanismos de licitación propuestos. Entre las características más relevantes destaca que el equipo asesor diseñó la licitación para eliminar los dos principales problemas: la colusión y la falta de entrada de nuevos operadores. Los asesores, mayormente economistas, pudieron imponer aspectos económicos (eficiencia y bienestar social) sobre aspectos legales (es decir, convencieron a abogados) para lograr los objetivos. Con esto quiero decir que no se puede comprometer el objetivo de una licitación basado sólo en restricciones legales. Otro aspecto relevante del caso del Reino Unido es que los estudios partieron el año 1997 para licitar el 2000. Es decir, resultado fue exitoso, pero el diseño requirió tiempo.  Finalmente, decir que el formato de licitación del Reino Unido fue adoptado por otros países, como Suiza, Italia y los Países Bajos, pero las particularidades de cada mercado hicieron que esas licitaciones no tuvieran éxito y recaudaran solo 3%, 26% y 37%  de lo recaudado por el Reino Unido (per cápita), respectivamente. Es decir, no basta con copiar, hay que tener la capacidad de entender el contexto local para adaptar correctamente las experiencias extranjeras.

Considerando que el monto del subsidio de Transantiago está en torno a 800 millones de dólares anuales, creo que es necesario darle a la licitación la importancia que merece y someterla al análisis técnico de especialistas. Como en el ejemplo del Reino Unido, una buena licitación permitió recuadrar mucho, en el caso de Santiago, podría permitir reducir el subsidio sin comprometer la operación. No basta con publicar un documento que resuma el contenido esencial de las bases de licitación para que pueda ser resumido en los noticiarios o en el diario y comentado en Twitter, sino que debe ser un documento técnico. Tampoco se trata de copiar las experiencias de otras ciudades, ya vemos que en el resto de Europa el mecanismo usado en el Reino Unido no fue exitoso.

Espero que aprovechemos la oportunidad de mejorar el diseño de las licitaciones y contratos con una política de participación y de transparencia en proceso técnico. Esto podría facilitar la participación de especialistas y de sociedades científicas o profesionales, como la SOCHITRAN, en el desarrollo de mejores políticas públicas de transporte.

https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0965856420306662

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