En la búsqueda de recursos fiscales frescos para la implementación de reformas sociales pro equidad, entró al debate la posibilidad de aumentar el nivel del impuesto al diésel y eliminar beneficios tributarios por devolución de este impuesto a algunos grupos. En el gremio de camioneros, en el último mes se han planteado visiones encontradas, pues mientras las confederaciones que agrupan a grandes empresas de camiones se muestran abiertas a discutir un alza en el impuesto, la Confederación Nacional de Dueños de Camiones, que agrupa a microtransportistas, es contraria a la idea.[1] En el caso de los grandes transportistas es claro un cambio de actitud, aparentemente empujado por la crisis social en Chile y la necesidad de reformas sociales progresivas. Esto se suma a la sabida aversión del nuevo Ministro de Hacienda, Ignacio Briones, a los beneficios tributarios que reciben camioneros por devolución parcial del impuesto específico. [2]
Cualquier debate sobre el impuesto al combustible es complejo pues toca un sinnúmero de elementos, incluyendo la recaudación de recursos fiscales, la competitividad nacional y el desarrollo económico, la equidad social, el uso de los recursos recaudados, el medioambiente, el calentamiento global, la salud de las personas, los precios de bienes y el costo de vida. Esto ayuda a explicar por qué en las últimas semanas ha habido propuestas tan divergentes de parlamentarios y gremios involucrados.
Partamos por consignar que el impuesto al combustible tiene un origen eminentemente recaudatorio. En nuestro país alcanza a US$3.000 millones anuales que se utilizan para financiar gasto público. Por otra parte, es necesario recordar que este gravamen tiene implicancias sociales y económicas indirectas, derivadas del efecto del impuesto en reducir el consumo de combustible. En efecto, se ha analizado el impacto del impuesto en reducir las externalidades negativas del transporte motorizado, como son los siniestros de tránsito, la congestión, la contaminación local y el cambio climático a nivel global. Tomando en consideración estos efectos negativos en la sociedad, además de los beneficios por realización de actividades asociados a la movilidad, estudios académicos han estimado que el impuesto a la gasolina y especialmente el impuesto al diésel son demasiado bajos en Chile.
El impuesto a la gasolina es 6 UTM por metro cúbico ($295 por litro a octubre de 2019) y el impuesto al diésel es 1,5 UTM por metro cúbico ($74 por litro). Si el diésel es más contaminante y dañino para la salud que la gasolina ¿por qué tiene un impuesto menor? Lo primero es observar que la decisión chilena de tener un impuesto menor al diésel está lejos de ser única en el mundo. De hecho, en 30 de 34 países de la OCDE el impuesto al diésel es menor que el de la gasolina. Las 4 excepciones son Suiza y Estados Unidos, donde el diésel tiene un impuesto mayor a la gasolina, y Australia y el Reino Unido, donde ambos impuestos son iguales.[3] Lo que hace especial el caso de Chile es que la diferencia entre ambos impuestos es inusualmente alta. En nuestro país, el impuesto al diésel es un 25% del impuesto a la gasolina, siendo Chile el primer o segundo país de los 34 de la OCDE con la tasa de impuesto al diésel más baja, como porcentaje de la tasa de impuesto a la gasolina.3 Entre estos países, en promedio el impuesto al diésel es un 70% del impuesto a la gasolina.
Si bien las razones medioambientales no avalan una menor tasa para el diésel, los costos del transporte de carga y su efecto en el precio de los bienes consumidos por la población son el argumento más usual para tener un menor impuesto al diésel en los países. El diésel es el combustible usado para el transporte de carga en camiones en Chile y alcanza un 9% de los automóviles de pasajeros, con porcentajes mucho más altos en segmentos específicos como SUVs. Que un SUV petrolero pague un cuarto del impuesto al combustible por litro que un automóvil gasolinero pequeño es difícil de sostener. En esta línea, una alternativa es subir el impuesto al diésel para transporte personal a una tasa al menos igual a la de la gasolina, con un descuento racional para el uso comercial del diésel. Este tipo de diferencias es aplicada en Australia, Bélgica, Eslovenia y también en Chile, donde aparte de tener un impuesto menor, a los camioneros se les devuelve hasta el 80% del impuesto específico al diésel, pagando así solo 15 pesos por litro en impuesto. Este beneficio tributario se aplica sobre un impuesto que ya es inusualmente bajo e introduce además una distorsión, pues le da a camioneros una ventaja sobre el ferrocarril para el transporte de carga. Otras industrias que usan diésel con fines distintos al transporte, como la minería, la construcción y la agricultura descuentan el impuesto específico completo.
¿Cuánto hay por ganar si eliminamos beneficios tributarios y, más aún, aumentamos el impuesto al diésel? Vamos por parte. Si eliminamos los beneficios tributarios comerciales, se produce un ingreso extra de unos $350.000 millones anuales (US$470 millones, a $750 el dólar). [4] En segundo lugar, podemos estimar órdenes de magnitud para los nuevos ingresos fiscales si se aumenta la tasa del impuesto al diésel, de forma de al menos acercarlo al impuesto a la gasolina. Según la Comisión Nacional de Energía, en Chile se consumieron 10 millones de metros cúbicos de diésel el 2017. Estimar el efecto de aumentar el impuesto al diésel tiene una componente alta de especulación al no saberse en detalle el consumo por sector de la economía ni un valor preciso de la elasticidad de la demanda ante aumentos de precio. Usando una elasticidad entre -0,15 y -0,30 de acuerdo a estimaciones internacionales, se puede llegar a una recaudación extra en el orden de US$600–700 millones al año si se sube el impuesto al diésel en 1 UTM (alcanzando 2,5 UTM por metro cúbico), y de 1.700–1.900 millones de dólares anuales si se sube el impuesto al diésel a 4,2 UTM por metro cúbico, de forma tal de quedar en el promedio de diferencia entre impuesto al diésel e impuesto a la gasolina en países de la OCDE (70%). Por supuesto, el valor de 4,2 UTM es solo un ejemplo, el valor final del impuesto debe ser el resultado de un acuerdo amplio en que varias miradas sean consideradas, pudiendo incluso ser igual al impuesto a la gasolina, con una tasa de descuento razonable para el uso comercial del diésel.
Lo importante para el debate actual es no olvidar que estos nuevos recursos fiscales podrían ir directamente, por ejemplo, a la salud pública o a la pensión básica solidaria y otras pensiones que no son suficientes para vivir dignamente en Chile. La gradualidad de un aumento importante al impuesto al diésel es también materia de discusión, pues un aumento gradual en un plazo de tres o cinco años es una forma de mitigar efectos adversos en costos de transporte y para la industria. El momento de discutir esta reforma es ahora.
[1] Ver nota en Diario La Segunda, “La división de los camioneros por el impuesto al diésel: Algunos aceptan fin al beneficio”25/11/2019 https://digital.lasegunda.com/2019/11/25/content/pages/img/pdf/7Q3NGEPU.pdf
[2] Ver carta al director, Diario El Mercurio, “Camioneros e impuesto al diesel”, 01/11/2018 http://www.economiaynegocios.cl/noticias/noticias.asp?id=517886
[3] Harding, M. (2014), "The Diesel Differential: Differences in the Tax Treatment of Gasoline and Diesel for Road Use", OECD Taxation Working Papers, No. 21, OECD Publishing, Paris.
[4] García Bernal, N (2018). Análisis al Impuesto específico a los Combustibles y MEPCO. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria Nº SUP: 117975.
