Contexto
A raíz de las dificultades que presentó el proceso de licitación de Transantiago llevado a cabo a fines de 2017, principalmente por los recursos presentados ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), se abrió una ventana de oportunidad para repensar la forma en que veníamos conceptualizando el Transantiago.
En estos 11 años de funcionamiento hemos visto y aprendido cómo un problema de diseño y sus consecuencias para los usuarios va mucho más allá de una buena (o mala) planificación de la oferta de transporte: el diseño contractual es la base de todo sistema, y en este ámbito el Transantiago ha reflejado en la calle los incentivos que estaban contenidos en sus contratos originales.
Durante el año 2011 se llevó a cabo un proceso profundo de cambios en los mecanismos contractuales, buscando corregir o mitigar algunos de los aspectos más críticos del sistema original. Sin embargo, ese proceso estuvo condicionado por la existencia de contratos vigentes, lo que impidió contar con todas las libertades para rediseñarlos (entre otras cosas, porque había compromisos financieros que no admitían modificaciones ilimitadas a los contratos, so pena de aceleración de créditos) y obligó a incorporar algunos mecanismos de control de riesgos que han encarecido el Sistema. Si bien algunas de las modificaciones contractuales se han traducido en mejoras de calidad, otras no han sido tan efectivas como se esperaba.
Esta es la razón del gran interés que despierta en este Ministerio la oportunidad actual para modificar sustancialmente la forma de organizar el Transantiago y procurar resolver los problemas que se suscitan por la estructura actual del Sistema. Entre los objetivos más relevantes está la reducción de la captura del Sistema por parte de unos pocos actores, lo que se busca lograr a través de las siguientes medidas:
- Separar la operación de transporte de la tenencia de los activos estratégicos (buses y terminales)
- Aumentar el número de unidades de negocio, reduciendo su tamaño (es decir, que operen una menor cantidad de recorridos cada una)
Separación de la operación y los activos estratégicos
Los activos estratégicos para la prestación de los servicios de transporte son básicamente dos: los buses y los terminales.
Respecto a los terminales, la escasez de terrenos bien localizados en una ciudad que crece y se densifica como Santiago afecta directamente la eficiencia del Sistema, a raíz del aumento de los kilómetros en vacío. Adicionalmente, esta escasez los hace convertirse en una barrera difícil para nuevos operadores que quieran incorporarse a la operación. Por este motivo, se estima relevante que el Sistema provea al menos una parte de estos espacios, de forma tal de reducir las barreras de entrada y preservar terrenos para este uso en el mediano y largo plazo. Desde el proceso de Licitación 2017 que se viene trabajando para disponibilizar terminales para el Sistema, de modo de reducir las barreras de entrada a nuevos operadores y mantener las posiciones estratégicas que definen la operación de transporte actual. En este ámbito, se avanzará mediante contratos de arriendo y, en la medida en que el Presupuesto de la Nación lo permita, a través de expropiaciones.
En cuanto a los buses, hay varios aspectos a considerar. Por una parte, si la propiedad de los buses está en manos de los operadores, en la contingencia de una insolvencia éstos pasan a formar parte de los activos disponibles para liquidación. Esto se vivió en Transantiago durante las quiebras de Transaraucarias, Buses Gran Santiago y Las Araucarias. Por otra parte, la compra de los vehículos y el precio resultante no es visible para el regulador y, en consecuencia, no se sabe cuál es el valor real de lo que el Sistema paga. Adicionalmente, tener el control de la flota permite garantizar de mejor manera la continuidad en la prestación de los servicios, pues el Estado puede eventualmente entregar buses a otros operadores para cubrir una operación deteriorada o suspendida por cualquier causa. Y, por último, el desacoplar la adquisición de buses de los plazos contractuales de operación permite una mayor flexibilidad en términos de la renovación de la flota, porque ésta puede producirse en cualquier momento según lo defina la autoridad.
En este caso, la separación de activos y operación se materializará a través de una licitación para la provisión de flota, la cual representa uno de los mayores desafíos del presente proceso. Si bien este modelo no es nuevo en el mundo, sí lo es en nuestro país. Las ideas principales de este proceso son:
- Contar con una flota en buenas condiciones de mantenimiento: a través de la obligación del proveedor de flota de realizar periódicamente la certificación de los procesos de mantenimiento.
- Aumentar la competencia y lograr mejores precios, tanto de los vehículos como del financiamiento: el pago de las cuotas de flota directamente al proveedor reduce los riesgos y mejora las opciones de bajar las tasas de financiamiento, además de la competencia por precio para adjudicarse los diferentes lotes.
- Garantizar la disponibilidad de flota para el Sistema en todo momento: contar con contratos de provisión de flota que no estén amarrados a los plazos de la operación, lo que permite que el Sistema pueda tomar decisiones de renovación de flota en cualquier momento con el fin de mejorar la calidad de servicio al usuario e incorporar nuevas tecnologías.
Aumento del número de unidades de negocio y reducción de su tamaño
Con respecto a las unidades de negocio, que pasarán a llamarse “unidades de servicio”, éstas verán reducido su tamaño en términos de la flota que operarán, quedando en un promedio de 300 buses por unidad. Una misma empresa operadora podrá adjudicarse un máximo de dos unidades. Esta medida busca reducir el riesgo de captura de operaciones grandes, con el fin de facilitar el reemplazo de concesionarios que no cumplan con los estándares de calidad que la autoridad defina para la prestación del servicio de transporte. Asimismo, al aumentar el número de unidades se espera que aumente también la cantidad de empresas operadoras, dándole una mayor diversidad y opciones al Sistema y los usuarios.
Visión futura
El nuevo modelo que está proponiendo el Ministerio se inspira en sistemas de transporte público exitosos, como el que existe actualmente en Londres. La visión y expectativa del Ministerio es que el Transantiago camine hacia un estado de normalización, donde se susciten licitaciones de unidades de servicio idealmente todos los años o en forma bienal, de forma tal de permitir incorporar mejoras en forma continua. Esperamos que Transantiago pase a ser un servicio público bien evaluado y apreciado por los usuarios, sin episodios críticos relevantes más allá de los propios de una operación compleja de transporte público en una ciudad del tamaño de Santiago.
