Licitaciones de vías de transporte público

Esta columna tiene por propósito, primero, describir algunos análisis que desarrollaron STEP y DTPM conjuntamente, en el marco de la Licitación de Vías 2017, y, segundo, invitar a nuestro gremio a reflexionar sobre los componentes básicos que toda licitación pública de servicios de transporte público debería incluir, los cuales fueron identificados mediante un ejercicio de benchmarking. A modo de corolario, se entrega una reflexión personal sobre los elementos que deberían ser considerados al momento de definir el plazo de un proceso licitatorio.

1. Licitación de Vías 2017 TS

a. Participación ciudadana

Como parte de la Licitación de Vías 2017, en el 2016, el MTT llevó a cabo un proceso de Participación Ciudadana denominado “¿Cuál es tu parada?” (PAC 2016), durante el cual se desarrollaron encuentros zonales con el fin de recoger solicitudes de los participantes, respecto del desempeño de los servicios de buses de TS. STEP y DTPM conjuntamente analizaron las solicitudes relativas a la operación y trazado.

Ciertamente se reconoce la envergadura y calidad de PAC 2016, en particular como herramienta de diagnóstico. Sin embargo, el nivel de detalle de las solicitudes recogidas lamentablemente resultó ser insuficiente para modificar la malla de los recorridos y/o el Programa de Operación (PO). El formato de los instrumentos utilizados solamente permitió reunir solicitudes de índole general y/o con cierto grado de ambigüedad. Concretamente, del total de las 33 solicitudes sobre la operación y trazado, se descartaron 32, por las razones indicadas en la siguiente tabla.

Distribución de solicitudes según razón para su descarte
Razón del descarte Cantidad solicitudes
Solicitud afecta servicio que pertenece a UN que no se licita 11
Información ambigua 10
Problema operacional como irregularidad del servicio 9
Situación cambiará con Metro L3  1
Otra 1
Total 32

Fuente: DTPM y CACT a partir del procesamiento de Tabla 5 informada en Anexos Informe Proceso de Participación Ciudadana

Existe una gran diversidad de canales para levantar las solicitudes de los usuarios. Sin embargo, para que dichos requerimientos se puedan plasmar en la malla y/o PO, es imperativo conocer detalles específicos sobre servicio, sentido, tramo, horario, etc. Entonces, la herramienta debería ser diseñada con la colaboración de especialistas en transporte y profesionales de DTPM.

b. Implementación Escalonada de la Licitación y Adecuaciones Transitorias al Contrato de Concesión

En el marco de la Licitación de Vías 2017, STEP y DTPM elaboraron conjuntamente un Plan para la Implementación Escalonada de los servicios, cuyos propósitos eran: (i) hacerse cargo de la extensión del Contrato de Concesión de la actual UN4 y (ii) garantizar una puesta en marcha de la Licitación de Vías 2017 de manera paulatina, por etapas, y así minimizar las molestias asociadas con los cambios, físicos y operacionales, a la malla y con la reconfiguración de las UNs.

Se invita a la nueva Autoridad a reflexionar oportunamente sobre la transición e implementación de la próxima licitación, dada la gran complejidad operacional y comunicacional de ambas instancias.

Implementación Escalonada y Adecuaciones Transitorias
Botón de Muestra de Criterios Considerados en Propuesta de Implementación Escalonada Botón de Muestra de Desafíos Multidimensionales de la Implementación Escalonada
Criterios operacionales relativos a la malla de los servicios. Para garantizar una exitosa entrada en operación secuencial de los servicios es necesario introducir adecuaciones transitorias al Contrato de Concesión de la Licitación, así como adaptar las prácticas vigentes de DTPM en materia institucional, metodológica, operacional, financiera y comunicacional.
Consistencia con el Escenario de Rediseño. Todas las Gerencias de DTPM deberán trabajar de manera conjunta y coordinada desde el primer día.
Condiciones contractuales actuales y de la Licitación de Vías 2017 (en régimen). La co-existencia, en simultáneo, de diferentes Contratos de Concesión es uno de los desafíos importantes de la implementación escalonada. Entre los elementos de los Contratos de Concesión que tendrán que convivir, pero sujetos a reglas diferentes, cabe mencionar: empalmes entre los diversos POs vigentes; la definición de las vías y condiciones de uso; el ICR-P y sincronización entre servicios de buses y/o con Metro; códigos SONDA de identificación de servicios y buses.
Localización de terminales, en particular los que deberían ser expropiados por la Autoridad. La Gerencia de Operaciones y de la Gerencia de Regulación y Finanzas requieren de capacidad tecnológica efectiva y capacidad de respuesta para llevar a cabo sus actividades de monitoreo, regulación, medición de datos y pago, entre otras.
Entrada en operación de la línea 3 de Metro y de la Estación de Intercambio Modal Norte y las correspondientes adecuaciones a la malla de servicios de buses de Transantiago.  
Oportunidad de hitos temporales; por ejemplo, coincidencia con temporadas de los POs.  
Cantidad de servicios en operación según etapas de implementación.  

Fuente: Elaboración propia

2. Futuros Procesos Licitatorios de Servicios de Transporte Público

Es sabido que la experiencia internacional no puede ser traspasada íntegramente, dado que los contextos suelen ser muy diferentes, incluyendo la idiosincrasia local. No obstante, el benchmarking es una fuente potente de inspiración.

a. Asociación Público Privada

El libro “Asociación Público-Privada en América Latina: Aprendiendo de la Experiencia” (Banco de Desarrollo de América Latina, Corporación Andina de Fomento CAF, autor José Manuel Vassallo Magro, 2015) fue redactado bajo la consideración de que América Latina cuenta con experiencia e historia suficientes en el desarrollo de Asociaciones Público-Privadas (APPs). El trabajo tuvo como propósito recopilar un conjunto de casos de estudio a fin de obtener recomendaciones y lecciones aprendidas que puedan ser de aplicación generalizada. El documento concluye señalando doce (12) desafíos que, en la opinión del autor, serán clave para el éxito de las APPs en América Latina en los próximos años y (estos retos) ”son consecuencia tanto del análisis de la evolución global del sector de la infraestructura en América Latina, como de la evaluación de los casos de estudio desarrollados en este libro”.

En mi opinión y experiencia, estos desafíos se deberían convertir en un checklist para: (i) apoyar al diseño de todo proceso licitatorio y (ii) llevar a cabo una evaluación ex post de toda licitación concluida. 

La Licitación de Vías 2017 fue sometida a una evaluación ex post, utilizando esta pauta, cuyos elementos se indican a continuación.

Checklist para Diseño de Procesos Licitatorios y Evaluación Ex Post de Licitaciones Concluidas
1. Cuantificar los beneficios del proyecto objeto de la licitación. 7. Limitar los cambios contractuales post adjudicación y mantener, en el tiempo, las condiciones “licitadas”.
2. Minimizar las cargas presupuestarias para el Estado. 8. Fuentes múltiples y diversas de financiamiento y mejorar el marco jurídico e institucional.
3. Idoneidad del equipo de trabajo. 9. Mejorar la imagen de los procesos licitatorios.
4. Transferencia de conocimiento / experiencia adquirida. 10. Considerar mecanismos ágiles para solucionar conflictos, incluyendo personal especializado independiente.
11. Mayor participación y competencia. 12. Ajustar el o los modelos de ingresos del Concesionario a planteamientos más ligados a la prestación de servicios.
Minimizar la transferencia de los riesgos. Transparencia de la información.

Fuente: Elaboración propia

b. La Experiencia de los Países Bajos

Según se plasma en el documento “Devolution, integration and franchising local public transport in the Netherlands” (Didier van de Velde y David Eerdmans, Urban Transport Group, 2016), los Países Bajos tienen una extensa experiencia en la concesión de los servicios de transporte público de casi 20 años (desde el año 2001). Se puede decir que han sido un laboratorio para diversos enfoques de contratación de servicios de transporte público, cuyos resultados pueden servir de lección para otros. De hecho, esta experiencia está siendo utilizada por el Reino Unido en el debate interno sobre la posibilidad de concesionar los servicios de transporte público fuera de Londres.

A continuación se resumen las principales tendencias y prácticas contractuales que finalmente se han impuesto en los Países Bajos.

  • Tendencia a implementar contratos basados en la especificación de los servicios a operar, por los riesgos y alto nivel de incertidumbre asociado a los contratos basados en objetivos. No obstante, en el último tiempo han surgido contratos híbridos que incluyen mayor asociación y desarrollo conjunto entre operadores y la Autoridad.
  • Marco y extensión de los contratos han aumentado, resultando en una disminución de la cantidad de concesiones (contratos).
  • Tendencia a períodos de concesión más largos, porque resultan ser más atractivos para los operadores en lo que respecta al negocio (los ingresos) y a la especificación del servicio.
  • Se favorecen los contratos de naturaleza multi-modal, que privilegian una mayor integración de los servicios de buses con modos ferroviarios como Metro y trenes de cercanía.
  • La exitosa administración de los contratos y fiscalización de los servicios requiere de una Autoridad especializada y que posibilite una asociación con los operadores basada en la confianza.
  • Un problema importante es el aumento de la cantidad de demandas post licitación. La gran mayoría de las adjudicaciones son ratificadas por los tribunales. No obstante, la judicialización propiamente tal se acompaña de prensa negativa respecto del proceso de licitación y de los servicios de transporte público, y la implementación sufre retrasos.

c. Elementos Esenciales de un Plan de Trabajo Exhaustivo

Los futuros procesos licitatorios de Transantiago deberían enmarcarse dentro de un proceso de mejora continua de las estrategias para desarrollar un transporte público de calidad y sustentable, lo cual se traduciría en la optimización de los recursos del sistema. 

En este contexto, y como parte de una asesoría contratada por STEP-MTT en el marco de la Licitación de Vías 2017, se formuló una propuesta de Plan de Trabajo para el proceso de Licitación de Vías 2020. Cada uno de los elementos que se enumeran aquí abajo se describe en detalle en el informe correspondiente, elaborado por el Consultor.

Elementos del Plan de Trabajo Propuesto Futuros Procesos Licitatorios
Elemento Preguntas que se Deben Responder
Identificar claramente la problemática a enfrentar y el público objetivo ¿Para qué? ¿Por qué? ¿Para quién?
Definir los objetivos generales y específicos ¿Qué?
Determinar las áreas técnicas clave ¿Cuáles son las temáticas específicas que aborda la problemática?
Establecer el equipo de trabajo, incluyendo los actores relevantes (internos y externos) y el perfil idóneo del personal clave ¿Con quién se debe contar, por área técnica?
Identificar las etapas o actividades del proceso ¿Cuál es el paso a paso?
Definir el cronograma y determinar los hitos clave (en la línea crítica) ¿Cuál es la duración del período de ejecución? ¿Cuál es la interrelación entre las actividades?
Determinar los recursos económicos, humanos y tecnológicos con los que se cuenta ¿Cuál es el presupuesto? ¿Equipo a dedicación exclusiva? ¿Disponibilidad de herramientas?
Precisar las consideraciones metodológicas básicas y herramientas a emplear ¿Cómo? ¿Modus operandi? ¿Antecedentes y datos atingentes disponibles?
Precisar la estrategia de comunicación interna y externa ¿Mecanismos de socialización?

Fuente: Elaboración propia

3. Corolario: El Plazo de un Proceso Licitatorio

Para determinar correctamente el plazo total de un proceso licitatorio se deben considerar, por un lado, una primera fase correspondiente a la definición de las directrices (símil de Ley), y, por otro lado, una segunda fase abocada a la elaboración de los protocolos de implementación efectiva (símil de Reglamentos).

Elaborar el marco general es algo relativamente sencillo, no requiere de mayores análisis, ni tampoco de un alto nivel experticia. La complejidad técnica radica en la segunda fase, dado que elaborar las guías de procedimientos o protocolos ciertamente conlleva estudios, requiere de la participación de profesionales con un perfil técnico idóneo y amplia experiencia, así como de un gran nivel de colaboración entre los actores relevantes. La primera fase debería tomar un par de meses, mientras que la segunda debería durar al menos 1 año.

Si los responsables de un proceso licitatorio no están conscientes del nivel de dificultad de la segunda fase y/o si no le asignan la importancia que amerita, es muy probable que el plazo sea subestimado significativamente.

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