Políticas para combatir la congestión urbana: perspectivas para la Región Metropolitana, Ago. 2017

Motivación

El transporte urbano en Chile ha sufrido un fuerte cambio en las últimas décadas, con una clara tendencia hacia el aumento del transporte motorizado privado en detrimento del transporte público. La partición modal del transporte público pasó de 56% en 2001 a 47% en 2012 y la del transporte privado de 38% a 46% (EOD 2012). Así mismo, la velocidad media de circulación en la hora punta mañana ha caído aproximadamente 2 km/hr en promedio llegando a 15 y 8,4 km/hr para auto y bus respectivamente (EOD 2012).

El principal problema asociado al aumento del uso del automóvil, que en 1991 representaba solamente el 16% de los viajes (EOD 1991), es el aumento de las externalidades negativas. El transporte urbano en general produce externalidades negativas como congestión, accidentes, contaminación ambiental y ruido. Pero, como Rizzi y De la Maza (2017) muestran, es muy diferente entre modos: el costo marginal externo en hora punta es 293 pesos por pasajero-kilómetro de auto mientras que en transporte público es de 28 pesos por pasajero-kilómetro.

Es un desafío importante para el país implementar políticas que logren reducir, o al menos contener, este sostenido aumento del uso del automóvil. Esta columna revisa algunas de las principales medidas que se han discutido, entregando breve evidencia de su efectividad y de uso en la Región Metropolitana y otros lugares del mundo.

Algunas opciones

La tarificación por congestión al automóvil es posiblemente la medida con mayor acuerdo entre los especialistas sobre sus ventajas y beneficios. La literatura ha documentado que su implementación ha causado reducción en la congestión, en contaminación y accidentes (por ejemplo, Eliasson, 2009, para Estocolmo; Gibson y Carnovale, 2015, para Milán; Green et al., 2016, para Londres). Incluso estudios han argumentado que traería beneficios significativos en Santiago (Basso et al., 2011; Basso y Silva, 2014).

Sin embargo, su implementación ha sido escasa por las dificultades de ejecución, de apoyo ciudadano y de apoyo político.  De hecho, en 1991 se envió un proyecto de ley para cobrar por el uso de las vías urbanas congestionadas en Santiago, fue modificado en 1994 y aprobado en 1996 por la Cámara de Diputados. Finalmente el Senado rechazó la idea de legislar y a fines del año 2002 se retiró el proyecto del Congreso.

Otra medida, adoptada por la mayoría de las grandes ciudades de países desarrollados, es subsidiar el transporte público. Los principales argumentos son la presencia de economías de escala, que disminuye el uso del auto, y por argumentos de equidad ya que es generalmente utilizado más intensivamente por grupos de bajos ingresos. Por ejemplo, el subsidio promedio al transporte público en las principales ciudades de Europa es 56% de los costos operacionales (EMTA, 2012) y en Estados Unidos el 54% (Parry y Small, 2009). Un estudio encargado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones estima que el subsidio en Santiago es 40% del costo operacional incluyendo infraestructura y material rodante, 35% si se descuenta la infraestructura y 1% sin infraestructura ni material rodante (Gwilliam et al., 2014). La conclusión es que este “déficit” no es alto para niveles mundiales.

Evidencia sobre la eficiencia de los subsidios en ausencia de tarificación vial es abundante. Usando modelos calibrados con datos observados, Parry y Small (2009) muestran que el subsidio óptimo en Washington, Los Ángeles y Londres debe ser superior al 70%. Resultados similares existen para Bruselas (Proost y Van Dender, 2008) y Ciudad de México (Parry y Timilsina, 2010) entre otros. En particular, para Santiago, Basso y Silva (2014) muestran que subsidios por sobre el 50% son óptimos si no hay otras políticas implementadas.

Otra opción discutida en Chile, y sin mucho acuerdo, es invertir en infraestructura dedicada a modos específicos. La más popular entre ciudadanos y autoridades es, sin duda, la expansión de Metro. Santiago tiene actualmente aproximadamente 17,3 km de metro por cada millón de habitantes (104 km/6MM hab.) y con las líneas 3 y 6 aumentará a 23,3 km (140/6). Esta cifra es todavía inferior a los entre 44 y 98 km por millón de habitantes observados en Barcelona, Berlín, Londres, Madrid y Paris (EMTA, 2012).

Inversiones en autopistas urbanas, en infraestructura dedicada a buses y ciclovías son también usadas en la RM. Sumando vías exclusivas, segregadas y pistas solo bus, Santiago tenía 219 km de vía con prioridad a buses en 2014 (DTPM, 2016), aproximadamente 178 km de autopistas urbanas concesionadas y 236 km de infraestructura dedicada a bicicletas (MTT, 2014). La efectividad de cada una de estas tres opciones está menos estudiada que las políticas de tarificación. El estudio fundamental sobre el efecto de autopistas en la congestión es Duranton y Turner (2011). Usando datos de dos décadas en Estados Unidos muestran que la provisión de autopistas aumenta el uso del automóvil y no disminuye la congestión. Resultados similares han sido encontrados en Japón (Hsu y Zhang, 2014). Sobre infraestructura dedicada para buses, Kutzbach (2009) muestra con simulaciones numéricas que la provisión de pistas solo bus trae aumentos significativos de bienestar social, Basso y Silva (2014) usando datos de Santiago y Londres encuentran que el máximo bienestar social se alcanza con pistas exclusivas para buses y Borjesson et al. (2017) encuentran lo mismo para Estocolmo.

¿Cómo atacar el problema de la creciente congestión en la Región Metropolitana?

Primero, se debe entender el transporte público como conjunto, a los buses y metro como un sistema que se debe potenciar para combatir la congestión urbana. En las principales áreas metropolitanas de Europa, donde la extensión de metro es ampliamente mayor que en Santiago, la cantidad de viajes en metro y en bus son muy similares (EMTA, 2012). Pretender priorizar solo uno es contraproducente. Inversión en infraestructura para el transporte público, junto con mejoras operacionales, es una manera efectiva de potenciar el sistema. El foco debe estar tanto en la expansión como en mejorar la calidad, por ejemplo, fiscalizando y resolviendo el deterioro en la velocidad de buses producido por taxis en estas vías. La ventaja de estas medidas, que debe ser visto como una oportunidad, es el apoyo político y ciudadano que tiene la expansión de metro y la facilidad de implementación de vías exclusivas para buses, ya que su ejecución depende del ministerio (sin pasar por el parlamento).

Lo contrario sucede con las medidas de tarificación. Tanto los subsidios al transporte público como la tarificación por congestión a automóviles son controversiales. El desafío de corto plazo es asegurar la mantención de los subsidios actuales y en el largo plazo de implementar una política de tarificación vial junto con una reevaluación de los subsidios. Para esto es relevante la experiencia en Estocolmo, donde antes de llevar la tarificación vial a referendo se implementó durante 6 meses como prueba. El apoyo de la medida antes del experimento era de 36% y finalmente fue aprobada con un 53% (Borjesson et al., 2012). De Borger y Proost (2012) explican cómo estos procesos de prueba reducen la incertidumbre sobre los beneficios y aumentan su apoyo. Recoger esta experiencia para la RM es clave para su futura implementación.

Finalmente, un desafío importante es transparentar que la evidencia actual muestra que la inversión en autopistas urbanas no es una solución de largo plazo para disminuir la congestión. Si bien puede traer beneficios en otros aspectos, no debe pensarse como una alternativa para disminuir externalidades negativas en el contexto urbano. De manera complementaría, existe un desafío de fomentar los modos más sustentables de transporte, caminata y bicicleta principalmente, para que sustituyan parcialmente viajes cortos en transporte privado.

Referencias

Basso, L. J., Guevara, C. A., Gschwender, A., & Fuster, M. (2011). Congestion pricing, transit subsidies and dedicated bus lanes: Efficient and practical solutions to congestion. Transport Policy18(5), 676-684.

Basso, L. J., & Silva, H. E. (2014). Efficiency and substitutability of transit subsidies and other urban transport policies. American Economic Journal: Economic Policy6(4), 1-33.

Börjesson, M., Eliasson, J., Hugosson, M. B., & Brundell-Freij, K. (2012). The Stockholm congestion charges—5 years on. Effects, acceptability and lessons learnt. Transport Policy20, 1-12.

Börjesson, M., Fung, C. M., & Proost, S. (2017). Optimal prices and frequencies for buses in Stockholm. Economics of Transportation9, 20-36.

De Borger, B., & Proost, S. (2012). A political economy model of road pricing. Journal of Urban Economics71(1), 79-92.

Duranton, G., & Turner, M. A. (2011). The fundamental law of road congestion: Evidence from US cities. The American Economic Review101(6), 2616-2652.

DTPM (2016). Informe de gestión 2015 -2016. Directorio de Transporte Público Metropolitano.

Eliasson, J. (2009). A cost–benefit analysis of the Stockholm congestion charging system. Transportation Research Part A: Policy and Practice43(4), 468-480.

EMTA (2012). Barometer of Public Transport in the European Metropolitan Areas in 2009. European Metropolitan Transport Authorities.

Gibson, M., & Carnovale, M. (2015). The effects of road pricing on driver behavior and air pollution. Journal of Urban Economics89, 62-73.

Green, C. P., Heywood, J. S., & Navarro, M. (2016). Traffic accidents and the London congestion charge. Journal of Public Economics133, 11-22.

Gwilliam, K. Hidalgo, D. & Velásquez, J.M. (2014). Estudio de evaluación externa al Sistema de Transporte Público remunerado de pasajeros de la Provincia de Santiago y de las comunas de San Bernardo y Puente Alto. Informe para el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

Hsu, W. T., & Zhang, H. (2014). The fundamental law of highway congestion revisited: Evidence from national expressways in Japan. Journal of Urban Economics81, 65-76.

Kutzbach, M. J. (2009). Motorization in developing countries: Causes, consequences, and effectiveness of policy options. Journal of Urban Economics65(2), 154-166.

MTT (2014). Plan Maestro de Transporte 2025 Santiago.

Parry, I. W., & Small, K. A. (2009). Should urban transit subsidies be reduced?. The American Economic Review99(3), 700-724.

Parry, I. W., & Timilsina, G. R. (2010). How should passenger travel in Mexico City be priced?. Journal of Urban Economics68(2), 167-182.

Proost, S., & Van Dender, K. (2008). Optimal urban transport pricing in the presence of congestion, economies of density and costly public funds. Transportation Research Part A: Policy and Practice42(9), 1220-1230.

Rizzi, L. I., & De La Maza, C. (2017). The external costs of private versus public road transport in the Metropolitan Area of Santiago, Chile. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 98, 123-140.

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