Ley de Aportes al Espacio Público y su impacto en el sistema de transporte, May 2013

El pasado viernes 10 de mayo de 2013, se llevó a cabo el primer Plenario de 2013 de la SOCHITRAN: “Ley de Aportes al Espacio Público y su Impacto en el Sistema de Transporte”. La presentación estuvo a cargo del Ministro de Vivienda y Urbanismo y Bienes Nacionales, Sr. Rodrigo Pérez Mackenna.

El propósito de este encuentro era escuchar, del propio Ministro, detalles de la ley y poder intercambiar opiniones en un marco técnico, abierto y respetuoso.

Existe consenso en que la Ley de Aportes al Espacio Público cambiará significativamente la forma en que hoy se evalúa el impacto de proyectos de desarrollo inmobiliario (proyectos habitacionales, comerciales o de construcción) en el Sistema de Transporte.

El Proyecto de Ley, que se encuentra en tramitación legislativa desde el mes de agosto del año 2012, asegura la contribución de todos los proyectos a equipamiento, áreas verdes y vialidad. A diferencia de los loteos o crecimiento urbano por extensión, los proyectos de edificación no tienen la real posibilidad de ceder espacio público en el propio terreno a construir. Este proyecto de ley busca establecer un mecanismo que haga viable la obligación de cesión de espacio público a los proyectos considerados como crecimiento urbano por densificación, mediante la introducción de modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcción (LGUC).

¿Qué se persigue con el Proyecto de Ley?

Fuente: Presentación Primer Plenario de la Sochitran, Mayo 2013

Objetivos Explícitos del Proyecto de Ley
– Que todos los proyectos en densificación hagan un aporte proporcional a su efecto, en el espacio público
– Que el cálculo de los aportes tenga una base legal
– Que el cálculo sea objetivo, simple y conocido previamente

Objetivos Ausentes en el Proyecto de Ley
– Solucionar todas las posibles externalidades de un proyecto
– Solucionar un problema mayor de financiamiento municipal
– Ser una herramienta redistributiva (no se transfiere recursos a otras comunas)

Las modalidades de aporte, a la Municipalidad, para el espacio público son tres:
• Pago de una suma de dinero equivalente al valor comercial de la superficie del terreno a ceder
• Ejecución de obras valorizadas según lo señale la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción
• Cesión de terrenos para áreas verdes o equipamiento, incluso en un terreno distinto al del proyecto, previo acuerdo con la Municipalidad

Para exigir estos aportes, se establece que las Municipalidades elaboren y aprueben un Plan de Inversiones en el Espacio Público, “que incluya todos los ensanches y aperturas viales contempladas en el respectivo Plan Regulador Comunal, además de las obras de mejoramiento de las avenidas, calles y plazas, de construcción en parques y áreas verdes, y obras de equipamiento público”. “En el mismo sentido entre las obras de desarrollo comunal de los Planes de Inversiones podrán contemplarse sistemas de transporte colectivo fijados en el espacio público, tales como tranvías, teleféricos, ascensores, escaleras mecánicas o cintas transportadoras.” (extractos del texto de Proyecto de Ley, IV. Contenido del Proyecto de Ley, 1.b.)

El Plan de Inversiones se elaborará sobre la base del Plan Regulador Comunal y tendrá que ser aprobado por el Consejo Municipal y la Seremi de Vivienda y deberá contar con un informe técnico favorable del Ministerio de Transportes. Por otra parte, dicho Plan deberá ser revisado cada 5 años, o cada 3 cuando el Plan Regulador Comunal no cuente con un Estudio de Capacidad Vial actualizado; además podrá ser modificado por iniciativa privada.

Los dineros que recaude la Municipalidad se administrarán en una cuenta aparte y solo podrán destinarse a los siguientes fines: ejecución de las obras del Plan de Inversiones, pago de expropiaciones para materializar dichas obras, actualización del Plan de Inversiones y gastos administrativos del Plan.

El aporte se definirá en función de tres variables: tamaño del proyecto, medido en superficie edificada; destino del proyecto, si es vivienda, oficinas, comercio, educación, etc.; y localización del proyecto, esto es, si está en un área de mayor o menor densidad, fijada por la Municipalidad.

¿A favor o en contra del Proyecto de Ley?
En diversas instancias y a través de distintos medios se han pronunciado sobre este Proyecto de Ley: consultores dedicados a EISTUs, especialistas que participaron en la elaboración de las metodologías vigentes de los EISTUs, firmas constructoras e inmobiliarias, los que deberán velar por la aplicación de la Ley y las nuevas contrapartes técnicas, entre otros actores. El espectro de opiniones vertidas y de perspectivas entregadas respecto del Proyecto de Ley es indicativo de las múltiples aristas de la problemática.

Las inquietudes expresadas tienen relación principalmente con los beneficiados y los no beneficiados, la implementación del instrumento, la capacidad técnica actual de los Municipios y de las Seremis de Vivienda y de Transportes, las enseñanzas de los EISTUs, los aspectos metodológicos incluyendo la modelación, el grado de integralidad del análisis, la “intercomunalidad” de los nuevos flujos generados, el tipo de obras contempladas, el tratamiento de áreas congestionadas.

No obstante la pluralidad de las visiones, en mi opinión, no existe una marcada polaridad entre ellas. Los cuestionamientos transparentan miedos y frustraciones atribuibles a tropiezos ingenieriles del pasado y a nuestra sincera voluntad de querer hacer las cosas bien o, al menos, mejor.

Las principales ventajas del Proyecto de Ley son:
• Pretende corregir las distorsiones introducidas por los EISTUs
• Obliga a que todos los tipos de proyectos, independientemente de su tamaño, contribuyan a la conformación del espacio público
• Se traduce en una contribución al entorno urbano
• El cálculo del pago no considera el déficit previo de la infraestructura comunal
• El cobro es predecible al inicio de la obra, ya que el monto se calcula antes de partir
• El pago se puede realizar en dinero o mediante la ejecución de obras

En cuanto a las preocupaciones (a propósito no he usado la palabra “desventajas”), muchas de las cuales yo comparto, son claramente un reflejo de nuestra necesidad intrínseca, como ingenieros en transporte, de aplicar el método científico. La autoridad reconoce que el Proyecto de Ley no pretende resolver todas las falencias de los EISTUs (algunos preferirán hablar de deficiencias en su aplicación), pero considera que el statu quo sería peor, sobre todo existiendo acuerdo sobre el hecho que los EISTUs no han generado los resultados (positivos) esperados.

Con el fin de contribuir a perfeccionar el instrumento en el tiempo, a continuación se mencionan algunas de las inquietudes que despierta el Proyecto de Ley. Desde mi perspectiva, estos cuestionamientos son de dos índoles: (a) los “no dichos” en el texto del Proyecto de Ley y (b) las disonancias con principios rectores de la Nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano (NPNDU) y del borrador de Política Nacional de Transporte (PNT), así como con la actual institucionalidad.

Los “No Dichos” en el Proyecto de Ley
• Los aportes. En el Proyecto de Ley no se indica:
> Monto de las tarifas
> Distribución de los aportes entre las Municipalidades, en el caso de los desarrollos que tienen un impacto en más de una comuna
> Destino de los fondos que no se utilicen

• El Plan de Inversiones
> En el Proyecto de Ley no se indican los criterios de priorización de las obras. Uno tendería a pensar que las obras más grandes van a quedar rezagadas

• Tipo de obras
> No se consideran explícitamente medidas de gestión como tarificación por congestión ni regulación de la demanda
> No se consideran explícitamente obras o medidas para favorecer el uso del transporte público, ni facilidades para peatones y ciclistas

• Impacto sobre los actores involucrados
> En la actualidad, las Municipalidades y las Seremis de Vivienda y de Transportes no tienen capacidad técnicasuficiente para atender las nuevas atribuciones impuestas por la Ley.
> ¿Podrán las contribuciones recaudadas ser invertidas en capacitación y fortalecimiento de los equipo técnicos de estas instituciones?

Las Disonancias con los Instrumentos de Planificación y la actual Institucionalidad
• Inconsistencia con lineamientos nacionales
> Objetivo central y principios de la NPNDU: Desarrollo sustentable mediante eficiencia, calidad, equidad, gradualidad (entre algunos de los principios)
> Visión en la que se enmarca la PNT: capacidad, calidad, eficiencia, continuidad operacional, acceso, eficiencia del transporte público, estándares mínimos de calidad
> El Proyecto de Ley no es una herramienta redistributiva
> El Proyecto de Ley solamente beneficiará a aproximadamente el 15% de los Municipios

• Falta de visión sistémica
> Aunque los proyectos (obras) se ejecuten uno a uno, éstos deben analizarse en su conjunto para dimensionar adecuadamente los impactos generados por la sinergia entre ellos

• El Plan de Inversiones
> Desde “2 líneas en una hoja de papel” a un plan conformado por proyectos que requiere ser modelado y debe ser compatible con el Plan Maestro (STU) de la comuna
> Este amplio espectro tendrá una incidencia sobre la cantidad de herramientas de análisis que, tanto consultores como contrapartes, deberán manejar
> Este amplio espectro requerirá de una gama de bases administrativas y técnicas tipo

• Implementación de la Ley
> Se debería tomar en cuenta el camino recorrido por los EISTUs (múltiples perfeccionamientos entre la propuesta inicial y la versión vigente)
> Se debería contemplar un período de marcha blanca y una implementación gradual para que el sector se adapte (por ejemplo, algunos consultores deberán reorientar sus servicios y hacer nuevas contrataciones)
> Se deberían considerar los procesos administrativos y su duración, por ejemplo la tramitación de bases de licitación y contratos

• Consideraciones metodológicas y de modelación
> (In)compatibilidad en la duración real del proceso de actualización de los diversos instrumentos de planificación territorial (PRI, PRC, ECV)
> Tratamiento de áreas congestionadas: actualmente, en ciertas comunasno es posible mitigar la congestión mediante proyectos de infraestructura vial por falta de espacio. Solamente se pueden proponer medidas de gestión
> Herramientas de análisis: ¿qué modelos se deberán utilizar?, ¿cuáles serán los criterios para la calibración de dichos modelos? ¿cuáles serán los criterios de revisión del Plan de Inversiones?
> Criterios y definiciones metodológicas: ¿períodos? ¿cortes temporales? ¿área de influencia? ¿cómo se define “saturación”?

En conclusión, considero que debemos darle una oportunidad a este Proyecto de Ley. La autoridad se ha mostrado abierta a recibir críticas constructivas. Deberíamos aceptar esta invitación, que puede tomar diferentes formas como por ejemplo: pronunciarse a través de una columna de opinión, organizar instancias de socialización del Proyecto de Ley en las que participen Seremis y Municipios, adecuar los servicios de consultoría que hemos proporcionado hasta ahora y ofrecer apoyo a las entidades que asumirán un (nuevo) rol de contraparte técnica.

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