Contenidos… ¿Esenciales? octubre 2018

El Ministerio de Transportes ha dado a conocer el modelo general de la futura licitación del Sistema de Transporte Público de Santiago a través de la publicación del documento “Contenido Esencial Bases de Licitación Concesión de Uso de Vías 2018”. La publicación de este documento no es antojadiza, ya que la ley 18696 establece que, como paso previo a la Licitación, el Ministerio deberá abrir un proceso de consulta público en el cuál se expondrán estos Contenidos Esenciales, junto a toda la información relevante que sirvió de base para el trabajo realizado. Es en este período que nos encontramos hoy, por lo que resulta fundamental conocer lo expuesto en dicho documento. En esta columna, se pretende realizar un análisis de la propuesta del Ministerio.

Cuando lo Esencial no aparece

Cuesta profundizar en la revisión de los aspectos más relevantes del modelo propuesto por el MTT, ya que el documento es muy genérico en varios aspectos fundamentales. A lo largo del texto, abundan los titulares acompañados de descripciones del tipo “Se redefinirán los actuales indicadores de calidad, los que en su conjunto procuran asegurar el buen desempeño del servicio prestado”, sin describir en qué consistirá dicha redefinición. Frente a este tipo de afirmaciones, resulta complejo manifestar algún tipo de una opinión técnica. Y, como ya se ha señalado, lamentablemente estas indefiniciones abundan a lo largo del documento.

Resulta ineludible comparar este documento con las Bases de la Licitación declarada desierta a inicios de este año, sobre todo buscando sopesar si la magnitud de los cambios propuestos es de la magnitud suficiente para justificar el retraso en el desarrollo de la licitación producto de esta decisión. El gran cambio que propone este documento en la estructura de Transantiago es la separación entre la provisión de flota y la operación. Esto, con el objetivo de poder reducir los tiempos de duración de los contratos de concesión de uso de vías (ya que la duración del contrato puede ser distinta a la vida útil de los buses) y disminuir las barreras para poder reemplazar a un operador en caso de que este preste un mal servicio. En teoría, estos objetivos parecen apropiados y apuntan en la dirección correcta. Sin embargo, este tipo de estructura de operación cuenta con muy pocas experiencias implementadas a nivel mundial, y los desafíos de una implementación apropiada, en términos regulatorios, son complejísimos de abordar. Esta complejidad regulatoria no queda recogida en el documento, y resulta fundamental conocerla para evaluar si el esquema diseñado generará los impactos que se pretenden.

El Diablo está en los detalles

Este antiguo refrán, que a muchos nos inculcaron desde pequeños, se puede aplicar perfectamente a este documento y su análisis.

La bondad y conveniencia de medidas como las mencionadas sólo se puede evaluar si se tienen a la vista mucho más antecedentes. Sin saber cómo se asignan los riesgos entre proveedor de flota y operador (¿quién se hace cargo de la mantención?, ¿qué ocurre en caso de accidentes?), es difícil manifestarse sobre el modelo propuesto. Los desequilibrios en los incentivos que cada uno de estos actores tiene (proveedor de flota busca minimizar la inversión para ganar, operador busca contar con autobuses confiables y con bajos costos de mantención) e, incluso, la distorsión respecto al atractivo del negocio que este cambio puede generar en operadores experimentados que tienen acceso a buenas tasas de financiamiento para adquirir flota, son temas que requieren una estructura regulatoria muy clara y precisa.

El documento de Contenido Esencial solo detalla el concepto general que se pretende aplicar, sin explicar cómo se abordará esta complejidad regulatoria, lo que impide realizar un análisis más detallado en ésta, la gran novedad propuesta. Otro elemento muy relevante a tener en consideración en un sistema de transporte público, y que afecta directamente al usuario, son los indicadores a través de los cuales se evaluará la operación y comportamiento de las empresas y los servicios. No existe en el documento “una definición explícita respecto estos indicadores, ni cuáles serán los mecanismos (¿descuentos?) que se utilizarán para incentivar su cumplimiento. Resulta primordial, en esta etapa de difusión, comentarios y observaciones que se encuentra abierta, conocer este tipo de elementos, puesto que impactan directamente en la calidad de servicio ofertada. Nuevamente, se debe señalar que no se tienen los elementos necesarios para poder evaluar lo propuesto.

Gradualidad – Experiencia Acumulada

Otros elementos que se plantean en el documento es la reducción del tamaño de cada Unidad de Servicio y la entrega, por parte del Estado, de los terminales que cada Concesionario requiere para poder operar. En lo que respecta al tamaño de las Unidades, es evidente que tener contratos que individualmente representen una proporción no muy alta de la flota total contratada ayuda a mejorar el control del Regulador. Para el Estado resulta mucho más sencillo enfrentar medidas como la caducidad o discontinuidad operacional (paros, huelgas, etc.) cuando se trata de empresas con flotas no muy grandes (300 buses, por ejemplo). Pero se debe tener claro que ello también conspira contra las economías de escala existentes en este mercado.

Esta medida, sumada a la reducción de los plazos de concesión y la incorporación de un nuevo actor con el que se debe lidiar (proveedor de flota), puede conspirar en contra respecto al tipo de empresas a las que se estará convocando a participar, y la experiencia que ellas hayan tenido en operar en sistemas como Transantiago. En resumen, se está estructurando un complejo modelo de negocios totalmente nuevo para enfrentar a los malos operadores, sin considerar gradualidad alguna, sin recoger la experiencia ganada en diez años y asumiendo que la mala operación es la norma. ¿No sería mejor perfeccionar herramientas como el quite de servicios para enfrentar estas situaciones, en vez de cambiar el modelo completamente?

Esta es una conclusión muy relevante. Las ciudades que tienen buenos sistemas de transporte público han ido incorporando cambios a sus contratos de manera gradual (sólo en algunas líneas) para, una vez validados los resultados, aplicarlos al resto de la red. ¿Por qué no hacer lo mismo en Transantiago? Probar el nuevo modelo propuesto en una parte de la flota, y en el resto licitar una mejora importante sobre los contratos actuales, podría ser una opción válida a considerar, ya que los costos de equivocarse en esta compleja regulación nueva pueden ser muy altos.

Por último, consideramos lamentable que, por la falta de antecedentes y detalle mostrado en el documento “Contenidos Esenciales” se esté perdiendo la oportunidad de generar un debate técnico informado, que enriquezca las futuras bases de licitación y el modelo de negocio que se quiere implantar. Como ya hemos señalado varias veces, el esquema propuesto resulta de una compleja regulación, y una discusión abierta y amplia de sus pros y contras podría enriquecer la robustez del modelo de negocio. Aún estamos a tiempo para ampliar esta discusión.

Guillermo Muñoz Senda
Ingeniero Civil, UCH, Socio SOCHITRAN
Ex Director de Transporte Público Metropolitano

Carlos Melo Riquelme
Ingeniero Civil Industrial, PUC
Ex Subsecretario de Transportes

    Diseño de servicios con horarios fijos de pasada, mayo 2018

    1.Introducción

    En los últimos 10 años, los sistemas de transporte público de las principales ciudades en Latinoamérica, se han visto enfrentados a distintas transformaciones y reformas, cuyo objeto principal siempre fue el de aumentar el número de pasajeros y frenar la caída en la participación modal que se ha venido experimentando desde la década de los noventa en adelante.

    Las reformas llevadas a cabo en Curitiba primero, y luego en Bogotá, Santiago, Río de Janeiro, Lima, Buenos Aires y Ciudad de México, sólo por nombrar a algunas, si bien buscaban una mejora integral, se han enfocado principalmente en mejorar tiempos de viaje (construcción de BRTs y Metro); en modernizar la flota y; en la formalización y empresarización de los transportistas.

    En mayor o menor medida, cada una de las ciudades antes mencionadas, les ha afectado- a pesar de las reformas- la disminución de viajeros que se ha experimentado en la última década. Lo anterior, ha obligado a las autoridades locales, a diseñar estrategias de intervención sobre aquellos otros aspectos de la operación que inciden fuertemente en la elección modal de los usuarios.

    En efecto, distintos autores y publicaciones (Waker, 2012; TRB, 2013) han señalado la importancia que, en la elección de modo, tiene el tiempo de espera y su predictibilidad. Baste aquí indicar que un usuario percibe, casi tres veces peor, los minutos que espera, que los que está a bordo del vehículo en viaje.

    Es así como, desde el segundo semestre del 2014, el Directorio de Transporte Público Metropolitano, se embarcó en el análisis y diseño de un proyecto que permitiese contar con un esquema de operación en el que se estableciesen horarios fijos de pasada en algunos servicios del Sistema integrado Transantiago. Dicho proyecto quedó a cargo del Ingeniero César Núñez, de la Gerencia de Desarrollo de la DTPM, y contó con el valioso apoyo de CEDEUS.

    2. Servicios con Itinerarios

    La creciente congestión experimentada en las ciudades y el aumento de las expectativas que los usuarios tienen del sistema de transporte público han hecho que exista cada vez mayor valoración por la certeza en el tiempo destinado a cada etapa del viaje, especialmente en lo que a tiempo de espera se refiere. En la mayoría de los servicios diurnos se proveen frecuencias mínimas de 4 a 5 buses/hora para disminuir los tiempos de espera en horarios valle, aunque que en algunos casos conlleva ofrecer una capacidad de transporte muy superior a su demanda con la consecuente ineficiencia económica que repercute en los costos del sistema. Sin embargo, en los servicios nocturnos y expresos la frecuencia baja hasta 2 buses/hora, lo que incrementa significativamente el tiempo de espera, lo que sumado al desconocimiento de los horarios de pasada de los buses conlleva alta incertidumbre en la espera para los usuarios, la cual se realiza muchas veces en condiciones climáticas o de seguridad adversas, afectando la percepción del servicio ofrecido. En específico, las encuestas realizadas a los usuarios de Transantiago indican que los atributos relacionados con el tiempo de espera y su variabilidad explican el 58% de la valoración que ellos le dan a su recorrido (DTPM, 2014).

    Es así como, en julio del año 2014 se inició un trabajo que permitiese definir horarios fijos de pasada en servicios de baja frecuencia, esto es, Servicios Expresos, Servicios Nocturnos; y Servicios Diurnos de baja frecuencia (5 buses/hr o menos). El proyecto consiste en cambiar la forma de programar estos recorridos, reemplazando la lógica de operación basada en frecuencias por una basada en horarios. En otras palabras, en vez de requerir a los operadores un intervalo máximo se exigiría que los despachos se realicen en horarios fijos predefinidos, además de establecer horarios de pasada en paradas intermedias del trazado que son informados a los usuarios.

    La realización de este proyecto contempló distintas etapas, a lo largo de su implementación, obligando a desarrollar nuevas metodologías de trabajo y herramientas tecnológicas y una nueva estrategia de información al usuario. El equipo involucrado en esta tarea, convocó a profesionales de distintas áreas: Antropólogos, diseñadores, periodistas, ingenieros y abogados, cuestión que permitió enriquecer el trabajo y mejorar los resultados.

    Se partió realizando una experiencia piloto con el servicio 516 nocturno. Ello permitió desarrollar la metodología de trabajo que se aplicaría de ahí en adelante, y que al menos respondiese las siguientes preguntas.

    1. ¿Cómo escoger los puntos de control?

    • Demanda relevante (subidas y/o bajadas).
    • Puntos de actividad en el período.
    • Paradero de inicio.
    1. ¿Cómo establecer los horarios de Pasada?

    • A partir de horas de pasada de buses por paraderos obtenidos por GPS (convenio DTPM – U. de Chile).
    • Consideran holgura para sobreponerse a incidentes en ruta..
    • Posteriormente ajustado con los operadores.
    • Cumplimiento de horarios requirió cambio en cultura de trabajo de operadores.

    c) Cómo Controlar y Monitorear cumplimiento?

    • Indicador Basado en puntualidad en el paradero (ICR-P)
    • Determina el porcentaje de casos donde se registra el paso de un bus dentro de una ventana horaria respecto a la hora programada :
      1. 2 minutos de adelanto
      2. 4 minutos de retraso
    • Se desarrolla nueva plataforma tecnológica para cálculo de indicador, de manera masiva (para mucho servicios y paradas).

    d) ¿Cómo informar al usuario?

    • Instalación de señales informativas indicando los horarios de paso en los paraderos
    • Campaña a usuarios con volantes

    Horarios en el sitio web Transantiago

    3. Resultados

    En la actualidad existen cerca de 40 servicios con Horarios fijos de pasada, la mitad de ellos, pertenecen a la Red de Servicios Nocturnos de Transantiago, lo que beneficia a más de 68 mil usuarios todos los días. El nivel de cumplimiento que presentan estas empresas es bastante adecuado, y va entre un 70% a un 98%, tal como se puede ver en este gráfico que muestra el cumplimiento de un subconjunto de los servicios que en la actual operan en la modalidad “horario fijo”.

    En lo que respecta a la valoración de los usuarios, las encuestas realizadas por la DTPM, indican que, aquellos usuarios, que conocen que los servicios operan con itinerarios, valoran mucho este tipo de operación.  A continuación, un resumen de los resultados de dichas encuestas.

    4. Comentarios Finales

    La realización de este proyecto supuso la participación de un equipo multidisciplinario, de Antropólogos, Diseñadores, Periodistas, Ingenieros, Abogados y Arquitectos, los que desde su perspectiva y formación han enriquecido enormemente este proyecto.  No hubiese sido posible obtener los logros que se alcanzaron, sin ese trabajo colectivo.

    La participación de los operadores también resulta crucial puesto que su visión y compromiso son las que garantizan la factibilidad de aplicación práctica de este nuevo enfoque.

    Los resultados obtenidos por la implementación de este proyecto demuestran que es posible, en una ciudad latinoamericana, tener operación de servicios con horarios fijos de pasada, informados y comprometidos de manera pública, dando espacio así a una nueva forma de programar y controlar a toda la gama de servicios de baja oferta.

    Por último, se debe señalar que una de las tareas pendientes es la de información al usuario. Si bien se desplegó una campaña y existe información actualizada y disponible a través de los medios digitales (página web y predictores), falta aún más refuerzo, y el diseño de nuevos y más canales de información.